II SAB/Rz 42/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2019 r. I. zobowiązuje Burmistrza do rozpoznania wniosku skarżącego R. S. z dnia [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi R. S. (dalej w skrócie: "skarżący"), jest bezczynność Burmistrza Gminy [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") w sprawie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że w dniu 12 grudnia 2018 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynęło pismo skarżącego dotyczące wyrażenia zgody na budowę drogi na działce ew. nr 1339 w miejscowości Z., na odcinku przylegającym do działki ew. nr 1365, w którym skarżący zażądał przekazania kopii dokumentów, z których wynika: - kto, kiedy i w jakiej formie wystąpił o przedmiotową zgodę; - jakie było uzasadnienie przedmiotowego wniosku; -kto, kiedy i w jakiej formie wszczął stosowne postępowanie o wydanie zgody; - kto, kiedy i w jakiej formie wydał przedmiotową zgodę; - jakie było uzasadnienie przedmiotowej zgody; - kto jest odpowiedzialny za nadzór postępowania o wydanie przedmiotowej zgody. W piśmie z dnia 12 stycznia 2019 r. Burmistrz poinformował skarżącego o wyrażeniu przez niego zgody na wykonanie remontu drogi wewnętrznej przebiegającej przez działkę ew. nr 1339. W dniu 31 stycznia 2019 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynęło pismo skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w sprawie inwestycji zrealizowanej na drodze gminnej nr 1339 w listopadzie 2018 r., poprzez wydanie dokumentów, o które skarżący zwrócił się wcześniej w piśmie z dnia 12 grudnia 2018 r., a dodatkowo kopii dokumentów z odbioru zrealizowanej inwestycji, z szczególnym uwzględnieniem sprawdzenia zgodności zakresu zrealizowanej inwestycji z zakresem udzielonym zgodą wydaną przez Burmistrza, przywołaną w piśmie z dnia 12 stycznia 2019 r. znak: [...]. W piśmie z dnia 28 lutego 2019 r., doręczonym skarżącemu w dniu 7 marca 2019 r., Burmistrz poinformował, że w sprawie, która jest przedmiotem wniosku, skarżący nie był stroną postępowania, gdyż nie toczyło się również postępowanie administracyjne, które zakończone zostałoby decyzją lub postanowieniem. W kwestii wyrażenia zgody na nieodpłatny remont działki gminnej - wyrażona została na to zgoda przez Burmistrza, gdzie ewentualna zmiana czy regulacja aktualnych stanów granic nie była przedmiotem ww. zgody, co zostało już skarżącemu obszernie wyjaśnione w poprzednich pismach i podczas rozmów w Urzędzie Miejskim. Burmistrz wyjaśnił, że wniosek złożony w tej sprawie jest dokumentem prywatnym i statusu takiego nie zmienił, nie stając się dokumentem urzędowym, gdyż nie doszło do wydatkowania środków publicznych. Burmistrz wskazał, że takie stanowisko prezentują także Wojewódzkie Sądy Administracyjne, które stwierdzają, że trafiający do organu dokument prywatny, również gdy służy on realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, nawet wówczas, gdy jego forma będzie miała postać oficjalnego wzoru. Z uwagi na powyższe, w ocenie Burmistrza jego udostępnienie nie jest zasadne. W dniu 29 marca 2019 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Burmistrza w zakresie udostępnienia informacji publicznej, domagając się stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz zobowiązania Burmistrza do udzielenia wyczerpującej informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 31 stycznia 2019 r. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na liczne nieprawidłowości, których w jego ocenie dopuścił się Burmistrz. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Burmistrza, nie pozostaje on w bezczynności, gdyż udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego. Burmistrz stwierdził, że wniosek skarżącego związany jest z jego konfliktem z P. S., który to konflikt skarżący przenosi na forum gminne, żądając podejmowania przez organ wskazanych przez niego czynności. Burmistrz wskazał, że skarżącemu od samego początku udzielane są wszelkie - w oparciu o przepisy prawa i w jego granicach - żądane informacje, ponadto skarżący często przychodzi do Urzędu Miejskiego, przedstawiał swoje stanowisko na sesji Rady Miejskiej w Z., organizowane były spotkania z Burmistrzem i radnymi, celem ustalenia, czego skarżący oczekuje od organu. Ponadto skarżący otrzymał w Starostwie Powiatowym żądane dokumenty, w związku z czym nie ma konieczności udostępniać materiałów, które znajdują się w jego posiadaniu. Burmistrz podał, że skala żądań skarżącego przybiera formę żądania informacji przetworzonej. Podkreślił również, że zgodnie z orzecznictwem dostęp do informacji publicznej nie może być nadużywany i wykorzystywany do prywatnych spraw, a z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p.") udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić nie później niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku. W tym samym terminie organ zobowiązany jest również do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, o ile oceni, że zachodzą ku temu podstawy prawne – art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli organ przyjmie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, obowiązany jest – również w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – poinformować o tym fakcie pisemnie wnioskodawcę. Może się również zdarzyć, że organ nie będzie w stanie udostępnić informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jest wówczas obowiązany do powiadomienia w tym terminie wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, przy czym termin ten nie może być dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku – art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W świetle powyższego podmiot, do którego wpływa wniosek o udostepnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni ma obowiązek rozstrzygnąć, czy żądane informacje stanowią informacje publiczną. Jeżeli konkluzja będzie negatywna powinien zawiadomić pisemnie wnioskującego o swoim stanowisku, jeżeli zaś pozytywna, ma obowiązek informacji udzielić, ewentualnie wydać decyzje o odmowie udzielenia informacji publicznej, jeżeli istnieją ku temu podstawy. W niniejszej sprawie skarżący domagał się dostępu do informacji publicznej poprzez udzielenie szeregu danych dotyczących drogi wewnętrznej (na działce nr 1339) będącej w posiadaniu samoistnym Gminy [...]. Już wstępnie Sąd zastrzega, że posiadanie samoistne jest wprawdzie stanem faktycznym - jak się na ogół przyjmuje - ale nie może ujść uwadze, że powiązane są z nim skutki prawne o charakterze majątkowym, i to zarówno na gruncie prawa cywilnego, jak i administracyjnego. Z tego też względu przyjmuje się, że posiadanie samoistne jest prawem majątkowym sensu largo i wchodzi do majątku posiadacza – w tym i do majątku gminy jeżeli jest posiadaczem samoistnym (art. 43 u.s.g.) – tak J. Jagoda (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. uwaga 2 do art. 43, Lex/el. 2019. Z treści art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018 r. poz. 2068 ze zm.) wynika, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Zarządcą drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr 1339 jest Gmina [...] W tym kontekście niewątpliwie należy stwierdzić, że żądane przez skarżącego informacje mogą mieścić się zakresie spraw wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., to jest: mogą dotyczyć "majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego". Na gruncie niniejszej sprawy obowiązkiem Burmistrza [...] było rozpoznać wniosek skarżącego z 31 stycznia 2019 roku w zakresie każdej żądanej informacji. Istotne jest, że zakres wniosku z 31 stycznia 2019 roku wyznacza również (poprzez odesłanie) wniosek z 12 grudnia 2018 roku. Skarżący wyraźnie wskazał, iż domaga się przesłania mu kopii dokumentów dotyczących żądanych informacji, względnie – gdyby takich dokumentów nie było – pisemne udzielenie odpowiedzi na zadane pytania. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz nie przesłał skarżącemu żądanych dokumentów i nie rozpoznał jego wniosku w zakresie następujących pytań: 1. Kto, kiedy i w jakiej formie wystąpił o zgodę na budowę (przebudowę drogi na działce nr 1339); 2. Jakie było uzasadnienie przedmiotowego wniosku; 3. Kiedy i w jakiej formie wydano przedmiotową zgodę; 4. Jakie było uzasadnienie przedmiotowej zgody; 5. Kto jest odpowiedzialny za nadzór postępowania o wydanie przedmiotowej zgody. Skarżący wniósł również, o przesłanie mu "kopii dokumentów z odbioru zrealizowanej inwestycji, z szczególnym uwzględnieniem sprawdzenia zgodności zakresu zrealizowanej inwestycji z zakresem udzielonym zgodą wydaną przez Burmistrza, przywołaną w piśmie z dnia 12 stycznia 2019 r. znak: [...]." I w tym zakresie burmistrz na wniosek nie odpowiedział. Rzeczą Burmistrza [...] będzie rozpoznać wniosek skarżącego w wyżej określonym zakresie i rozstrzygnąć, czy żądane informacje stanowią informację publiczną. W zależności od kierunku konkluzji, jeżeli przyjmie, że stanowią one informację publiczną, będzie zobowiązany udostępnić je skarżącemu w żądanej formie – kserokopia dokumentów, odpowiedź pisemna - chyba że uzna, iż zachodzą podstawy do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jeżeli przeprowadzona ocena doprowadzi do wniosku, iż żądane dane nie stanowią informacji publicznej burmistrz będzie zobowiązany wystosować do skarżącego odpowiednie pismo w tej sprawie. Istotne jest, aby redakcja kierowanych do skarżącego pism pozwalała na jednoznaczne wyodrębnienie treściowe (np. w punktach) konkretnych fragmentów, odnoszących się do poszczególnych pytań/żądań skarżącego. Burmistrz skieruje do skarżącego pismo również wtedy, gdy stwierdzi, że żądane przez niego informacje mają charakter informacji publicznej, jednakże organ nimi nie dysponuje. Podkreślić należy, że udzielono skarżącemu informacji w przedmiocie: "kto, kiedy i w jakiej formie wszczął stosowne postępowanie o wydanie zgody" – w piśmie z dnia 28 lutego 2019 poinformowano skarżącego, że w sprawie nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne. Poinformowano skarżącego również, "Kto" udzielił zgody na "budowę drogi na działce nr 1339" – pismo z 28 lutego 2019 roku. Odpowiedzi udzielono z naruszeniem at. 13 ust. 2 u.d.i.p., a więc po upływie 14 dniowego terminu. Niezależnie od tego uchybienia, w tym zakresie Burmistrz zwolniony jest już z obowiązku udzielenia informacji publicznej. Z wyłożonych względów Sąd skargę uwzględnił i zobowiązał Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 31 stycznia 2019 roku o udzielenie informacji publicznej – art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że bezczynność burmistrza miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1a P.p.s.a. Organ odpowiadał na pisma skarżącego, nie pozostawał więc bierny, tyle że czynił to w sposób wadliwy.