II SAB/Rz 42/20

Dnia 4 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 4 września 2020 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o uregulowanie stosunków wodnych - postanawia - odrzucić skargę. W dniu 19 listopada 2019 r. do tut. Sądu wpłynęło pismo M. S. (skarżąca), w którym wniosła o rozpatrzenie skargi wniesionej osobiście w dniu 28 października 2019 r. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Rz 1368/19 jako skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego postanowieniem z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 445/19. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 445/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę skarżącej na działalność Wójta Gminy [...] z powodu nieusunięcia braków formalnych skargi poprzez wskazanie przedmiotu zaskarżenia, oznaczenie organu, którego skarga dotyczy oraz określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. W dniu 28 października 2019 r. skarżąca złożyła w tut. Sądzie pismo zatytułowane jako "skarga", w którym podniosła szereg zarzutów dotyczących postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych, prowadzonego przez Wójta Gminy [...] pod nr [...], w szczególności dotyczących: sporządzenia protokołu z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 22 maja 2013 r. wraz z mapką w sposób niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy; odmówienia skarżącej udziału w powyższej czynności procesowej; bezzasadnego zawieszenia postępowania na okres ponad 2 lat i przekazania akt sprawy organowi nadzoru budowlanego celem legalizacji urządzeń wodnych wykonanych przez J. W. na działce ew. nr 1056 w W., których likwidacji domagała się skarżąca, czym organ z jednej strony pozbawił skarżącą możliwości dochodzenia swoich praw, natomiast z drugiej strony umożliwił J. W. wykonanie kolejnego urządzenia wodnego, które naruszyło stosunki wodne na gruncie powodując zalewanie działki skarżącej; zlecenia sporządzenia opinii hydrologicznej, która nie dotyczyła urządzeń wodnych powodujących szkody na działce skarżącej; nie ustalenia rozmiaru szkody na działce skarżącej; wreszcie niewydania merytorycznej decyzji pomimo trwającego od 2012 r. postępowania. W piśmie złożonym w tut. Sądzie w dniu 19 listopada 2019 r. skarżąca wniosła o doręczenie jej uzasadnienia postanowienia z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 445/19, a także o rozpatrzenie skargi wniesionej przez nią osobiście w dniu 28 października 2019 r., która stanowiła spóźnione sprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia w sprawie II SA/Rz 445/19 – pod nową sygnaturą. Zarządzeniem z dnia 20 stycznia 2020 r. Sędzia Sprawozdawca przedłożył akta Przewodniczącemu Wydziału II celem rozważenia zmiany kwalifikacji sprawy, albowiem z treści pism skarżącej wynikało, że nie domaga się ona wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego postanowieniem z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 445/19, lecz nadania biegu skardze z dnia 28 października 2019 r. Jednocześnie Sędzia Sprawozdawca wezwał skarżącą aby w terminie 7 dni usunęła braki formalne pisma z dnia 28 października 2019 r. poprzez: 1) określenie rodzaju tego pisma, w szczególności czy pismo to stanowi: skargę na decyzję, postanowienie, inny akt lub czynność Wójta Gminy [...], ewentualnie skargę na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...]; czy też jest to inny rodzaj pisma - pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. 2) w przypadku jeśli pismo z dnia 28 października 2019 r. stanowi skargę na decyzję, postanowienie, inny akt lub czynność Wójta Gminy [...], o usunięcie w terminie 7 dni braków formalnych tej skargi, poprzez: a) dokładne wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności (poprzez podanie daty i numeru); b) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego; c) podanie numeru PESEL skarżącej; - pod rygorem odrzucenia skargi. 3) w przypadku jeśli pismo z dnia 28 października 2019 r. stanowi skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...], o usunięcie w terminie 7 dni braków formalnych tej skargi, poprzez a) dokładne wskazanie sprawy, której skarga dotyczy (poprzez podanie znaku sprawy); b) podanie numeru PESEL skarżącej; c) przedłożenie dowodu wniesienia ponaglenia na niezałatwienie przez Wójta Gminy [...] sprawy w terminie, skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] - pod rygorem odrzucenia skargi. W piśmie z dnia 4 lutego 2020 r. skarżąca stwierdziła, że skarga z dnia 28 października 2019 r. dotyczy notorycznego naruszania prawa oraz jej interesu prawnego przez Wójta Gminy [...] w postępowaniu trwającym od 2012 r., a następnie powtórzyła zarzuty zawarte w skardze z dnia 28 października 2019 r., oraz podniosła, że wbrew jej wnioskom organ nie dokonał w trakcie rozprawy administracyjnej oględzin działki J. W., celem poczynienia ustaleń dotyczących istniejących na niej urządzeń wodnych. W piśmie tym skarżąca zawarła również wniosek o zwolnienie jej od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata. Ponadto dołączyła pismo, w którym kwestionuje - jej zdaniem – błędne uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], która co skarżąca wyraźnie zaznaczyła, została wydana zgodnie z treścią jej odwołania, oraz pismo, w którym ustosunkowała się do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...], uchylonej następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ww. decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SPP/Rz 42/20 Referendarz sądowy zwolnił skarżącą od kosztów sądowych oraz odmówił ustanowienia na jej rzecz adwokata. Po rozpoznaniu sprzeciwu skarżącej, postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SPP/Rz 42/20, Sąd utrzymał w mocy postanowienie Referendarza sądowego. Odpis postanowienia Sądu został doręczony skarżącej w dniu 26 maja 2020 r. W piśmie z dnia 18 marca 2020 r. skarżąca wniosła, aby z uwagi na pandemię koronawirusa, "do czasu poprawy jej stanu zdrowia, kiedy znów będzie mogła prowadzić korespondencję", Sąd nie podejmował czynności w sprawie. W piśmie z dnia 4 czerwca 2020 r. skarżąca podała, że wobec odmowy ustanowienia dla niej adwokata precyzuje żądanie skargi, która dotyczy niepodjęcia przez Wójta Gminy [...] żadnych działań nakazanych prawem w celu przywrócenia funkcji rowu melioracyjnego nr 1058, pomimo wniosku skarżącej w tym przedmiocie złożonego w 2012 r., czego skutkiem jest powstanie szkody w budynkach znajdujących się na działce skarżącej. Ponadto skarżąca powtórzyła zarzuty opisane w skardze z dnia 28 października 2019 r. dotyczące czynności podejmowanych w toku postępowania przez Wójta Gminy [...]. Ostatecznie skarżąca wniosła o nakazanie Wójtowi wydania decyzji doprowadzającej do stanu pierwotnego funkcji melioracyjnej rowu nr 1058. Zarządzeniem z dnia 23 czerwca 2020 r. Sędzia Sprawozdawca stwierdził, że nie zostało wykonane zarządzenie z dnia 20 stycznia 2020 r. dotyczące zmiany kwalifikacji sprawy i nakazał dokonać zmiany oznaczenia sygnatury na "II SAB/Rz", dokonać zmiany opisu przedmiotu zaskarżenia (bezczynność w sprawie o uregulowanie stosunków wodnych), oraz doręczyć Wójtowi Gminy [...] odpisy skargi z dnia 28 października 2019 r., pism z dnia 4 lutego 2020 r. oraz z dnia 4 czerwca 2020 r. oraz wezwać organ o: złożenie w terminie 14 dni odpowiedzi na skargę, w której organ ustosunkuje się do podnoszonych przez skarżącą w ww. pismach okoliczności, nadesłanie akt administracyjnych zakończonych spraw w których skarżąca była stroną postępowania, dotyczących okoliczności podniesionych w ww. pismach, a także o wyjaśnienie, czy aktualnie toczą się takie postępowania (przede wszystkim w sprawach o uregulowanie stosunków wodnych), a jeśli tak – o przedłożenie akt tych spraw wraz z wyjaśnieniami co do twierdzeń skarżącej oraz podniesionych w skardze zarzutów. W piśmie z dnia 1 lipca 2020 r. skarżąca stwierdziła, że uzupełnia przedmiot skargi i zaskarża postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego bez wcześniejszego ustalenia w obecności stron stanu faktycznego na działce J. W., ponadto zaskarża czynność Wójta Gminy [...] polegającą na przekazaniu akt sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...], oraz sprzeczny z prawem sposób prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy [...]. W odpowiedzi na skargę, która wpłynęła do tut. Sądu w dniu 13 lipca 2020 r. Wójt Gminy [...] wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Zdaniem organu skarżąca powtórzyła jedynie argumenty zawarte w skardze odrzuconej postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 445/19. W piśmie z dnia 24 lipca 2020 r. skarżąca ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę stwierdziła, że przedmiot niniejszej skargi jest szerszy aniżeli skargi odrzuconej postanowieniem z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 445/19. Dalej skarżąca podniosła zarzuty dotyczące sposobu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w dniu 6 marca 2020 r., opinii biegłego hydrologa z marca 2020 r., oraz nierozstrzygnięcia wniosku skarżącej i M. S. o zawieszenie postępowania z uwagi na niemożność obrony swych praw przez skarżącą z powodu epidemii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. Przepis art. 46 § 1 p.p.s.a. określa wymogi formalne pisma procesowego, bez których nie można mu nadać prawidłowego biegu. Należą do nich: 1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; 2) oznaczenie rodzaju pisma; 3) osnowę wniosku lub oświadczenia; 4) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; 5) wymienienie załączników. Zgodnie natomiast z art. 57 § 1 p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Sąd wyjaśnia, że nieokreślenie przedmiotu skargi jest brakiem istotnym, uniemożliwiającym jej rozpoznanie. W przypadku braku bądź niejednoznacznego wskazania przedmiotu skargi, sąd administracyjny wzywa stronę skarżącą do uzupełnienia tego rodzaju braku formalnego skargi. W niniejszej sprawie z treści pisma z dnia 28 października 2019 r. nie wynikało jednoznaczne określenie rodzaju pisma, w szczególności, czy jest skarga, jak również nie wskazano precyzyjnie przedmiotu zaskarżenia. W związku z powyższym skarżąca została wezwana do uzupełnienia tego braku w sposób opisany w części ustalającej uzasadnienia. Jednocześnie wobec niezakończenia postępowania w sprawie o naruszenie stosunków wodnych i zarzutów skarżącej związanych z pewnymi zaniechaniami w sprawie nastąpiła zmiana kwalifikacji sprawy przez uznanie, że przedmiotowa sprawa dotyczy skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Zarządzenie z dnia 20 stycznia 2020 r. w przedmiocie zmiany kwalifikacji sprawy zostało wykonane w dniu 23 czerwca 2020 r. Sąd zwraca uwagę, że wykonując zarządzenie z dnia 20 stycznia 2020 r. skarżąca nadesłała pismo z dnia 4 lutego 2020 r., w którym jednak nadal nie wskazała precyzyjnie przedmiotu skargi. Z treści tego pisma – odmiennie niż z pisma z dnia 28 października 2019 r. – wynika, że skarżąca kwestionuje przede wszystkim określone czynności procesowe organu prowadzącego postępowanie w pierwszej instancji oraz pewne zaniechania w tym zakresie. Wątpliwości budzą jednak twierdzenia skarżącej, że celem skargi jest zwalczanie "notorycznego naruszania praw" oraz "interesu prawnego" skarżącej przez Wójta Gminy [...] w postępowaniu trwającym od 2012 r. Również wskazane w piśmie z dnia 28 października 2019 r. zarzuty odnoszące się do postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych mają za przedmiot podjęte już czynności w tym postępowaniu oraz odmowę podjęcia czynności żądanych przez skarżącą (np. zarzut, że organ wbrew wnioskom skarżącej nie dokonał w trakcie rozprawy administracyjnej oględzin działki). W dniu 18 marca 2020 r. wpłynęło pismo skarżącej zawierające prośbę o niedokonywanie czynności procesowych w związku z jej złym stanem zdrowia oraz pandemią COVID-19, która uniemożliwia skarżącej wychodzenie z domu i nadawanie korespondencji. Sąd wskazuje przy tym, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten wszedł w życie w dniu 31 marca 2020 r. Następnie przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony na mocy przepisu art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875). Przepis uchylający wszedł w życie w dniu 16 maja 2020 r., jednakże na mocy art. 68 ust. 6 ww. ustawy z dnia 14 maja 2020 r., terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, które nie rozpoczęły biegu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Oznacza to, że ustanie przyczyny powodującej wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminu nastąpiło dnia 23 maja 2020 r. Następnie w dniu 8 czerwca 2020 r. skarżąca nadała w placówce pocztowej pismo z dnia 4 czerwca 2020 r., w którym "wobec odmowy ustanowienia adwokata z urzędu" wskazała, że przedmiotem skargi jest "niepodjęcie" przez Wójta Gminy [...] "żadnych działań nakazanych prawem" w celu przywrócenia funkcji rowu melioracyjnego nr 1058, pomimo wniosku skarżącej w tym przedmiocie złożonego w 2012 r. Skarżąca wniosła również o nakazanie Wójtowi wydania decyzji doprowadzającej do stanu pierwotnego funkcji melioracyjnej rowu nr 1058. W kolejnych pismach z dnia 1 lipca 2020 r. oraz 24 lipca 2020 r. skarżąca stwierdziła, że przedmiotem zaskarżenia jest również postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego "bez wcześniejszego ustalenia w obecności stron stanu faktycznego na działce J. W.", oraz wymienione w pismach liczne czynności Wójta Gminy [...] dokonane w toku postępowania o uregulowanie stosunków wodnych. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że pomimo wezwania oraz podjętych z urzędu czynności mających na celu ustalenie woli skarżącej w zakresie określenia przedmiotu skargi skarżąca nie usunęła braków formalnych skargi w sposób opisany w zarządzeniu z dnia 20 stycznia 2020 r. W kolejnych pismach skarżąca jako przedmiot zaskarżenia wskazywała bowiem naprzemiennie zarówno brak podejmowania działań (bezczynność Wójta Gminy [...]), jak również podejmowane przez ten organ czynności w postępowaniu administracyjnym, uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, a także sposób prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy [...]. Należy podkreślić, że Sąd nie może domyślać się lub domniemywać przedmiotu skargi, jak również formułować lub dookreślać tego przedmiotu za skarżącego. Jasne i precyzyjne sformułowanie przedmiotu i żądania skargi należy bowiem do strony, która skargę złożyła. W razie wątpliwości co do przedmiotu skargi, Sąd nie może więc samodzielnie dokonywać wyboru w tym przedmiocie. Wprawdzie Sąd w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, niemniej jest jednak związany wskazanym przez stronę skarżącą przedmiotem zaskarżenia. Analiza kolejnych pism skarżącej wniesionych w toku postępowania nie pozwala na ostateczne jednoznaczne ustalenie przedmiotu skargi z dnia 28 października 2019 r., zwłaszcza, że skarżąca kwestionuje również kolejne czynności Wójta dokonane już po wniesieniu skargi do Sądu. W tym stanie rzeczy, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 i w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że nawet w razie przyjęcia, że przedmiotem skargi jest bezczynność (przewlekłość prowadzenia postępowania) Wójta Gminy [...] w sprawie o uregulowanie stosunków wodnych, to skarżąca nie usunęła braku formalnego skargi poprzez przedłożenie dowodu, że przed wniesieniem skargi na bezczynność spełniła formalny wymóg wniesienia ponaglenia na niezałatwienie przez Wójta Gminy [...] sprawy w terminie, skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Również z przesłanych przez organ akt sprawy nie wynika, aby skarżąca wyczerpała powyższy rodzaj środka zaskarżenia. Oznacza to, że skarga na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) podlegałaby również odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 2 p.p.s.a. Sąd wyjaśnia również, że kwestionowane przez skarżącą czynności procesowe Wójta Gminy [...] podejmowane w sprawie nr [...] nie stanowią zaskarżalnych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem zgodnie z treścią tego przepisu nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego akty lub czynności "podjęte w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". W tym zakresie możliwa jest skarga na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie tego rodzaju czynności (zob. art. 3 § 2 pkt 9 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jednak pod warunkiem, że zostanie spełniony warunek uprzedniego wniesienia ponaglenia (art. 52 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a.). Jeżeli natomiast chodzi o kwestionowanie treści podjętych czynności procesowych organu pierwszej instancji lub określonych zaniechań w tym zakresie, to przed skarżącą otwiera się możliwość złożenia odwołania od decyzji, która zostanie wydana przez organ pierwszej instancji po zwrocie organowi akt sprawy. Na tym etapie skarga wniesiona na ww. czynności organu, bez wyczerpania środków zaskarżenia, służących skarżącej w postępowaniu administracyjnym w sprawie naruszenia stosunków wodnych, podlegałaby odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. Wiążące jest natomiast zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko organu, że sprawa skarżącej dojrzała już do rozstrzygnięcia i po zwrocie akt organ ten wyda niezwłocznie rozstrzygnięcie. Dalsze zarzuty skarżąca będzie mogła również podnosić w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Końcowo Sąd zauważa, że na postanowienie organu I instancji z dnia [...] lipca 2013 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego przysługiwało skarżącej zażalenie, niemniej oczywistym jest, iż termin do wniesienia tego środka zaskarżenia już upłynął, podobnie jak do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...].