II SAB/Rz 43/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska SO (del.) Anna Bembenek Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi F. T. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie danych w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- II SAB/Rz 43/10 Uzasadnienie F. T. wniósł skargę na bezczynność Starosty Powiatu [...] domagając się, aby zobowiązać ten organ do wydania decyzji, do wydania której organ ten został zobowiązany przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK). Skarżący wniósł także o ukaranie organu grzywną oraz zwrot kosztów postępowania. F. T. w uzasadnieniu swej skargi wywodzi, że zaskarżył bezczynność starosty w sprawie wyjaśnienia ustalenia granic działki nr 2047 położonej w N. zażaleniem do WINGiK, który pismem z 8.07.2010 r. wytknął organowi I instancji wadliwość działania i zobowiązał ten organ do wydania w sprawie decyzji. Starosta [...] w kolejnym piśmie, w ocenie skarżącego, uchyla się od załatwienia sprawy, lekceważy zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego, ucieka się do "kłamstwa intelektualnego". F. T. wywodzi, że w zasobie geodezyjnym granice jego działki nie zostały wyznaczone w sposób prawidłowy i nie były zatwierdzone w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący eksponuje tezę wyroku sądu administracyjnego w aspekcie obowiązków organu geodezyjnego, co do kontroli dokumentacji prac geodezyjnych. WINGiK za pośrednictwem którego wniesiona została skarga na bezczynność starosty, w piśmie 7.10.2010 r. uznał zarzuty F. T. za uzasadnione, wobec faktu, iż starosta nie wykonał polecenia organu wyższego stopnia, zawartego w piśmie z 8.07.2010 r. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] stwierdził, że zarzuty skargi nie znajdują potwierdzenia. Organ wskazuje, że w latach 2005-2007 prowadzona była modernizacja obrębu geodezyjnego N., projekt operatu był wyłożony do publicznego wglądu, skarżący nie korzystał z możliwości zgłaszania do niego uwag. Projekt ten został opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stał się zatem obowiązujący. Ewentualne zarzuty zgłoszone po terminie przewidzianym w prawie geodezyjnym i kartograficznym wobec tego operatu traktuje się jako wnioski o jego zmianę. Organ wskazał ponadto, że oddalona została prawomocnie skarga F. T. na decyzję wydaną w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego granic działki nr 2047, należącej do skarżącego. W ramach rozgraniczenia zawarto ugodę, a granice działki tak przyjęte zostały uwidocznione na mapie zasadniczej. Skarżący wniosku o zmianę danych skarżącego ewidencji nie składał, zaś na jego pisma o wyjaśnienie podstaw prawnych zmian granic organ zawsze i systematycznie odpowiadał. W piśmie procesowym z 5.11.2010 r. (k. 23 akt sądowych) F. T. przytaczając treść przepisów prawa odnoszących się do spraw związanych z prowadzeniem operatu opisowo-geodezyjnego oświadcza, że nie był powiadomiony o wyłożeniu projektu operatu do wglądu, nie neguje, iż ogłoszenia w tym względzie mogły być wywieszone na tablicach ogłoszeń, ale brak miało być ogłoszenia prasowego. Podtrzymał przy tym, iż obowiązkiem organu było dokonanie kontroli dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu. W piśmie procesowym złożonym w dniu 28.01.2010 r. F. T. "na mocy art. 145 § 1, art. 155 § 1 k.p.a. i w oparciu o art. 315 § 1" wyjaśnia, iż składa 22 wnioski dowodowe, nadto wnosi o: przywrócenie stanu powierzchni i granic działki nr 2047 sprzed 2001 r., sesję wyjazdową na działce, wskazanie granic na koszt geodety Z. M. oraz obciążenie tego geodety kosztami procesowymi. Do pisma dołączono plik kopii oraz oryginałów różnych dokumentów prywatnych (pism procesowych) oraz urzędowych (pism, orzeczeń, map). Podczas rozprawy F. T. wskazał, iż nie zgadza się z granicami swej działki wykazanymi w operacie ewidencji gruntów, w szczególności wskazuje, że nastąpiła zmiana jej powierzchni poprzez zwiększenie o blisko 3 ary. Podtrzymał uprzednie żądanie tzw. sesji wyjazdowej Sądu, tym razem pod nadzorem prokuratora. Żąda od starosty decyzji, w której przywrócono by przebieg granic jego działki do stanu sprzed 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarga na bezczynność organów w przypadkach określonych pkt 1-4a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czujności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 Ppsa). Dodać należy, że Sąd nie jest związany w tej sprawie poglądami prezentowanymi przez WINGiK, wyrażonymi w piśmie z 7.10.2010 r. Podkreślić należy, że organ ten nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego, stroną zaś jest Starosta [...]. Biorąc pod uwagę żądanie zawarte w samej skardze, jak również treść oświadczenia złożonego przez F. T. w trakcie rozprawy, skarga wniesiona do sądu administracyjnego dotyczyłaby ewentualnej bezczynności w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa. Skargę na bezczynność organu rozumianą jako brak wydania w sprawie administracyjnej stosownej decyzji administracyjnej, w ocenie Sądu, poprzedzono skorzystaniem ze środków zaskarżenia, służących skarżącemu w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 52 § 1 i 2 Ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu bezczynność postępowaniu przed organem właściwym bezczynność sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich; przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, bezczynność której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek bezczynność ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Na bezczynność organu, rozumianą jako brak wydania decyzji w ustawowym maksymalnym terminie przewidzianym na załatwienie sprawy, służy zażalenie w trybie art. 37 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) do organu wyższego stopnia. Organ wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszania terminów załatwiania sprawy w przyszłości. F. T. przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skierował do WINGiK skargę na bezczynność Starosty [...]. W myśl art. 234 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. Oznacza to, że WINGiK winien potraktować powyższą skargę jako zażalenie na bezczynność w rozumieniu art. 37 k.p.a., uwzględnienie tego zażalenia ma m.in. polegać na wyznaczeniu organowi niższej instancji dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. WINGiK tak jednak nie uczynił, ograniczając się do stwierdzenia niewłaściwego działania przez Starostę [...]. Organ wyższego stopnia rozpoznając tę skargę-zażalenie, w piśmie z 2.07.2010 r. uznał ją częściowo za uzasadnioną. Oznacza to, że wniesienie skargi na bezczynność Starosty [...] nastąpiło po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia przez stronę, co oznacza, iż wniesiona skarga sądowoadministracyjna jest dopuszczalna. W ocenie Sądu zarzut bezczynności Starosty [...] i żądanie skargi wyznaczenia temu organowi terminu do wydania w sprawie decyzji administracyjnej nie są uzasadnione. Dodatkowo brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, aby sąd administracyjny przeprowadzał tzw. sesję wyjazdową na gruncie. Sąd ten nie prowadzi co do reguły postępowania dowodowego, nie może prowadzić dowodu z oględzin np. nieruchomości, z opinii biegłego. Sąd administracyjny może jedynie przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu uzupełniający dowód z dokumentu, o ile nie spowoduje to przewlekłości postępowania i służyć ma wyjaśnieniu istotnych wątpliwości (vide art. 106 § 3 Ppsa). Przedmiot sprawy administracyjnej wyznaczyła pierwotna prośba skarżącego skierowana w dniu 28.01.2009 r. do "Kierownika Urzędu Powiatowego – Wydział Geodezji". W treści tego podania F. T., w związku z uzyskaną informacją z Urzędu Gminy [...], zwrócił się o udzielenie wyjaśnienia, na jakiej podstawie zmianie uległa powierzchnia jego działki o nr 2047. Informacji w tym zakresie udzielił Geodeta Powiatowy działający z upoważnienia starosty pismem z 13.02.2009 r. W piśmie tym znajduje się informacja, że w latach 2005-2007 przeprowadzana była modernizacja gruntów obrębu N., projekt operatu został zatwierdzony, o czym ogłoszono w stosownym wojewódzkim dzienniku urzędowym. O terminie wyłożenia projektu można było się dowiedzieć z ogłoszeń na tablicach oraz z ogłoszenia prasowego. Następnie podjęto jednak próbę uzyskania pomiaru uzupełniającego działki nr 2047 celem ustalenia ewentualnych błędów podczas modernizacji, co zaplanowane było na 25.05.2009 r., do pomiaru nie doszło wobec treści kolejnego pisma F. T. z 14.05.2009 r. (k. 25 akt administracyjnych). Pismem tym F. T. zwrócił się do Sądu Okręgowego w K. o przywrócenie przebiegu granic do stanu sprzed 2001 r., z treści pisma wynika, że jego kopię doręczono geodecie W. R. W aktach zalega notatka służbowa z 2.11.2009 r. (k. 24 akt administracyjnych), iż wobec toczącego się postępowania przed sądem powszechnym w sprawie o sygnaturze [...] poinformować miano stronę, że granice działki nr 2047 będą wykazywane w operacie w stanie jak po modernizacji. W kolejnym piśmie wniesionym w dniu 25.06.2010 r. F. T. wyłuszcza, że wobec wniesionego żądania wznowienia postępowania rozgraniczeniowego oraz zawiadomienia Prokuratury Rejonowej w B. o popełnieniu przestępstwa domaga się "zatrzymania wszystkich prac na spornym pasie gruntu" (k. 33 akt administracyjnych). Geodeta Powiatowy pismem z 30.06.2010 r. poinformował skarżącego, że prace geodezyjne zostały wstrzymane do czasu zakończenia postępowania sądowego. Przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie wyznacza treści skargi, jak i oświadczenie skarżącego złożone w trakcie rozprawy. F. T. oświadczył, iż domaga się od starosty decyzji, w której przywrócono by przebieg granic jego działki do stanu sprzed 2001 r. W ocenie Sądu takie żądanie w sprawie o bezczynność organu geodezyjnego, który w ocenie skarżącego winien wydać decyzję administracyjną, jest nieuzasadnione. Z akt administracyjnych, wynika niespornie, że granice działki nr 2047 zostały ustalone w drodze ugody zwartej m.in. przez skarżącego. Toczące się w tej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało umorzone decyzją Wójta Gminy [...] z [...].06.2001 r., a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].09.2010 r. Skargę na tę decyzję oddalił WSA w Rzeszowie wyrokiem z 31.03.2004 r. II SA/Rz 2397/01. W międzyczasie F. T. wystąpił o wznowienie postępowania rozgraniczeniowego, odmowną decyzję SKO w tym zakresie z [...].06.2006 r. nr [...] F. T. zaskarżył do WSA w Rzeszowie, który skargę oddalił wyrokiem z 11.01.2007 r. II SA/Rz 731/06. Oba w/w wyroki są prawomocne. Z dołączonych do akt sprawy przez F. T. oryginałów oraz kopii szeregu dokumentów wynika, że w sprawie uchylenia się od skutków zawartej w dniu 7.04.2010 r. ugody przed geodetą toczyło się postępowanie sądowe. Wyrokiem z 22.04.2003 r. [...] Sąd Okręgowy w K. oddalił apelację F. T. od wyroku Sądu Rejonowego w B. z 18.12.2002 r. [...], którym oddalono powództwo F. T. Wyrokiem z 22.09.2009 r. [...] Sąd Okręgowy w K. oddalił apelację F. T. od wyroku Sądu Rejonowego w B. z 19.11.2008 r. [...] oddalającego skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem tegoż Sądu – [...] dotyczącego stwierdzenia nieważności ugody zawartej w postępowaniu rozgraniczeniowym. W świetle powyższych ustaleń przyjąć należy, że ugoda zawarta przez F. T. w 2001 r. w trakcie postępowania rozgraniczeniowego, obejmującego działkę nr 2047 w N. nie została podważona w trybie przewidzianym przez prawo. Wszelkie prawne sposoby uchylenia się od skutków zawartej ugody skarżący wyczerpał. Prawem materialnym regulującym zagadnienie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm., zwana dalej "Upigk") oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, zwane dalej "Regib"). Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 Upigk, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków rolnych oraz klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Prowadzenie ewidencji gruntów regulują zaś przepisy powołanego rozporządzenia, a w szczególności § 44, 45 i 46. Na tle powyższych regulacji, w judykaturze ugruntowany jest pogląd, że zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny, co oznacza, że nie kształtują stanu prawnego nieruchomości, a upoważnione organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone przez odpowiednie organy. Nie mogą zatem samodzielnie rozstrzygać kwestii własnościowych. Zmian w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Dotyczy to także i zmiany przebiegu granicy, co wymaga przedstawienia odpowiednich dokumentów. Wprowadzenie zmian wymaga przedstawienia odpowiednich dokumentów, wymaganych prawem (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.05.1999 r., II SA 566/99 – Baza orzecz. LEX nr 46217). W myśl § 36 Regib przebieg granic działek wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające, nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Z przepisów § 44, § 46 i § 47 Regib wynika, że ewidencja gruntów powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych oraz innych dokumentów wymienionych w § 46 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, co wynika także z art. 22 ust. 3 Upgik. Dokonanie zatem zmian w operacie ewidencyjnym jest możliwe poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji, a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów. Ze źródłowego podania F. T. wynika, że żądał on od Starosty [...] informacji co do przyczyn zmiany powierzchni działki nr 2047 położonej w N. Niesporne jest, że organ ten takiej informacji udzielił, wskazując, że toczyło się postępowanie związane z aktualizacją operatu opisowo-kartograficznego, że strona miała możliwość składania zarzutów, z możliwości tej nie skorzystała, wyłożony projekt stał się natomiast operatem opisowo-kartograficznym wobec opublikowania informacji w tym zakresie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Pouczono F. T., iż zarzuty złożone po terminie, o jakim mowa w art. 24a ust. 9 Upgik traktuje się jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Ze względu na starania F. T. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem w sprawie nieważności ugody zawartej przed geodetą w trakcie postępowania rozgraniczeniowego na jego żądanie wyrażone na piśmie wstrzymano prace geodezyjne związane z wyjaśnienie ewentualnych błędów popełnionych w trakcie modernizacji operatu, informując stronę, że granice działki będą wykazywane według stanu po modernizacji, przyjęte na podstawie mapy zasadniczej określającej stan użytkowania na gruncie. Z treści skargi, jak i z oświadczenia skarżącego wynika, że F. T. domaga się od Starosty [...] wydania decyzji, której efektem doprowadzić miano by do przywrócenia stanu granic działki nr 2047 do stanu sprzed rozgraniczenia dokonanego w 2001 r. Jak to uprzednio wskazano, organ prowadzący ewidencję gruntów nie jest uprawniony dokonywać samodzielnie zmian w przebiegu granic. Decyzja, jakiej żąda skarżący, oznaczałaby de facto brak uwzględnienia związaniem prawomocnymi decyzjami, prawomocnymi wyrokami sądu administracyjnego i sądów powszechnych, jakie w odniesieniu do przebiegu granicy działki nr 2047 zostały wydane. W toku postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, na podstawie których domagać mógłby się np. wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów, ewentualnie sprostować wskazane przez siebie błędy, jakie mają w operacie się znajdować. Samo subiektywne przekonanie skarżącego o nieprawidłowościach, jakich miano się dopuścić w trakcie postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego w 2001 r., gdy prawomocnie i wiążąco w tej sprawie wyrzekały sąd administracyjny i sądy powszechne, nie stanowi podstawy, aby starostę zobowiązać do wydania decyzji administracyjnej. Z tych przyczyn i działając na zasadzie art. 151 Ppsa Sąd skargę jako nieuzasadnioną, oddalił.