II SAB/Rz 43/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. K. kwotę 217 zł /słownie: dwieście siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J.K., dalej "Skarżący", jest bezczynność Wojewody P., dalej "Organ", w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 26 lutego 2018 r. Skarżący złożył na adres poczty elektronicznej Organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1) Ilu pracowników było zatrudnionych w [...] Urzędzie Wojewódzkim, dalej "PUW" wg stanu na dzień 31 sierpnia 2017 r. na stanowisku głównego specjalisty, 2) Jakie wynagrodzenie, wg stanu na dzień 31 sierpnia 2017 r. posiadały poszczególne osoby zatrudnione na stanowisku głównego specjalisty w PUW, tj. jaki mnożnik, jakie inne składniki oraz w jakiej wysokości, 3) Jaka była, wg stanu na dzień 31 sierpnia 2017 r. łączna wysokość miesięcznego wynagrodzenia brutto poszczególnych osób zatrudnionych na stanowisku głównego specjalisty w PUW? W skardze, która wpłynęła do organu w dniu 19 marca 2018 r. Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył bezczynność Organu w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 26 lutego 2018 r., co stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej "udip") i zażądał zobowiązania Organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenia od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Organ reprezentowany przez fachowego pełnomocnika wniósł o umorzenia postępowania i odstąpienie od zasądzania kosztów postępowania. Wyjaśnił, że odpowiedź na wniosek została przesłana skarżącemu w dniu 20 marca 2018 r., co oznacza, że stan bezczynności ustał po wniesieniu skargi a organ wywiązał się z swojego obowiązku co winno skutkować umorzeniem postępowania. W ocenie organu brak jest także podstaw do uznania, że ewentualna bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem informacja została udostępniona z niewielkim opóźnieniem w stosunku do ustawowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 udip. Nie stanowi to o naruszeniu powołanego przypisu, jeśli uwzględni się takie obiektywne okoliczności jak problemy teleinformatyczne, które wystąpiły w związku ze złożonym wnioskiem. Otóż wiadomość skarżącego zawierająca wniosek została zakwalifikowania jako spam i nie dotarła do skrzynki odbiorczej [email protected]. W celu dostarczenia wiadomości przekazanej z konta skarżącego w systemie antyspamowym ręcznie wymuszono dostarczenia jej do adresata w dniu 19 marca 2018 r. Dzień ten należy uznać za faktyczną i rzeczywistą datę otrzymania przez Organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jej udzielenie nastąpiło w dniu 20 marca 2018 r. a zatem organowi nie można zarzucić celowego i istotnego naruszenia prawa bądź też lekceważącego stosunku do prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie znacznego przekroczenia terminów ustawowych i w razie braku jakiejkolwiek reakcji. Nawe jeśli przyjąć, że termin udzielenia informacji został przekroczony to i tak działanie to nie było zamierzone, a wynikało z konfiguracji systemów teleinformatycznych. Zakwalifikowanie danej wiadomości jako spam jest realizowane na podstawie wielu czynników w tym czarnych list, gdzie umieszczane są adresy o domenach, z których bardzo często wysyłane są wiadomości typu spam. Czarne listy są aktualizowane automatycznie przez producentów systemów antyspamowych, co wyklucza możliwości stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przyjmując nawet, że organ był w bezczynności albowiem nastąpiło to z powodów niezależnych od organu. Organ zwrócił się o rozważanie możliwości miarkowania w świetle art. 206 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zmianami), zwanej dalej "P.p.s.a." kosztów wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego mając na uwadze, że nakład jego pracy sprowadzał się tylko do napisania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, albo - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 zwana dalej "u.d.i.p."), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. Skarżący składając skargę do WSA zarzucił Wójtowi bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w zakresie prac inwestycyjnych, remontowych, porządkowych oraz nakładów na drogę nr DWJ-9 w okresie ostatnich 5 lat z wyszczególnieniem działania, daty lub okresu czasowego oraz poniesionego kosztu Analiza żądania skarżącego skutkowała stwierdzeniem Sądu, że dotyczyło ono informacji publicznej będącej w posiadaniu w/w Organu w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Każdemu przysługuje prawo dostępu do tego rodzaju informacji z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ustawie (zob. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p.). Wniosek wpłynął do organu w dniu 31 lipca 2017 r. Na żądania skarżącego organ udzielił odpowiedzi skarżącemu w piśmie z dnia 9 stycznia 2018 r. doręczonym skarżącemu w dniu 1 lutego 2018 r., a zatem po upływie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie zatem organ przed wniesieniem skargi pozostawał w bezczynności, jednak przed jej rozpoznaniem w pełni odpowiedział na zgłoszone żądanie. Przesłanie wnioskowanych przez skarżącego informacji nakazywało uznać, iż organ załatwił wniosek skarżącej strony zgodnie z jego treścią. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 27 lutego 2018 r. potwierdził fakt doręczenia mu odpowiedzi na wniosek po wniesieniu skargi. W świetle powyższych okoliczności, skoro udostępnienie informacji nastąpiło po upływie ustawowego 14-dniowego terminu załatwienia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) i nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p., Sąd był zobowiązany z urzędu do orzeczenia o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez deklaratoryjne stwierdzenie, że skarżony podmiot dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku skarżącego. Nie jest uzasadnione stanowisko, w świetle którego w razie stwierdzenia, że orzekanie o zobowiązaniu do załatwienia sprawy jest bezprzedmiotowe (gdyż sprawa została załatwiona po wniesieniu skargi), sąd administracyjny powinien orzekać o umorzeniu postępowania sądowo-administracyjnego w tym zakresie. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), w tym wnioskami skargi, sąd administracyjny stosuje z urzędu właściwy i adekwatny sposób orzekania (w tym rodzaj orzeczenia uwzględniającego skargę) i nie jest związany żądaniem strony skarżącej co do sposobu orzekania. Ponadto w przedmiotowej sprawie przedmiot postępowania nie przestał istnieć w sensie procesowym, albowiem Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. dysponuje obecnie kompetencją do uwzględnienia skargi na bezczynność, pomimo iż sama bezczynność przestała istnieć po wniesieniu skargi na skutek załatwienia sprawy przez skarżony organ. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność skarżonego podmiotu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ wprawdzie nie załatwił wniosku skarżącego w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a okres ten stanowi wielokrotność maksymalnego terminu ustawowego (14 dni) w jakim organ administracji publicznej winien zareagować na zgłoszone żądanie. Organ jednak w odpowiedzi na skargę wyjaśnił wnioskodawcy powody braku reakcji na jego wniosek powołując się na konieczność uprzedniego uzyskania dostępu do dokumentów księgowych, znajdujących się w archiwum zakładowym, których dysponentami byli pracownicy przebywający w dacie wniesienia wniosku na urlopach wypoczynkowych oraz na konieczność uprzedniego zakończenia postępowań przetargowych przez pracownika, któremu powierzono załatwienie wniosku. Skutkowało to odłożeniem wniosku do segregatora, a następnie odnalezieniem go dopiero podczas porządkowania dokumentów, kiedy to niezwłocznie udzielono nań odpowiedzi. Sąd uznał zatem, że stwierdzona bezczynność Organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie wykazał uporczywości lub innego przejawu złej woli w procesie wykonywania ustawowego obowiązku. Powyższa okoliczność zadecydowała o tym, że Sąd nie wymierzył organowi grzywny ani sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącego od strony skarżonej zwrot kosztów postępowania sądowego miarkując jego wysokość ze względu na wkład pracy pełnomocnika wnoszącego imieniem J.K. skargę.