II SAB/Rz 44/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Anna Lechowska WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji do wydania w terminie 30 dni od uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzji rozstrzygającej wniosek A. P. o przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego; II. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji na rzecz skarżącego A. P. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. do wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r. A. P. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Rzeszowie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wniosku z dnia 6 sierpnia 2008 r. o ustalenie uprawnień do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania tego wniosku w sposób wynikający z przepisów prawa. Stan faktyczny w sprawie przedstawia się następująco: W piśmie z dnia 6 sierpnia 2008 r. skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji (data wpływu: 7 sierpnia 2008 r.) A. P. wystąpił o ustalenie uprawnień do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości na podstawie załączonego oświadczenia mieszkaniowego, powołując się na art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67, dalej zwana także jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym), art. 92 ust. 1 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918), określanego w dalszej części także jako rozporządzenie z 2002 r. W odpowiedzi na powyższe Komendant Powiatowy Policji w piśmie datowanym 13 sierpnia 2008 r. - wskazał, iż stosownie do § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633), powoływanego następnie także jako rozporządzenie zmieniające, uchylony został § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., wedle którego przepisy tego o ostatniego rozporządzenia stosuje się do emerytów i rencistów policyjnych, o których mowa w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym, W związku z czym odpadły podstawy do uwzględnienia wniosku. W dniu 20 sierpnia 2008 r. A. P. złożył u Komendanta Powiatowego Policji pismo, w którym domaga się ponownego rozpatrzenia jego wniosku z dnia 6 sierpnia 2008 r. poprzez wydanie stosownej decyzji, w oparciu o § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r. bądź też przekazanie sprawy do organu właściwego. W dniu 16 września 2008r. A. P. otrzymał od Komendanta Powiatowego Policji pismo datowane 12 września 2008r., informujące o przekazaniu w dniu 29 sierpnia 2008 r. pisma skarżącego z dnia 20 sierpnia 2008r. (wraz ze stosowną dokumentacją) Wydziałowi Inwestycji i Remontów Komendy Wojewódzkiej Policji - celem zajęcie stanowiska. Odpowiadając na powyższe - w piśmie z dnia 29 września 2008 r., które doręczono skarżącemu dnia 7 października 2008 r. - Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji wskazał, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. (Nr [...]) Komendant Powiatowy Policji przyznał A. P. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki przysługującej policjantowi nie posiadającemu rodziny. Następnie wobec zawarcia przez wyżej wymienionego związku małżeńskiego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. (Nr [...]) Komendant Powiatowy Policji zmienił wskazane wyżej rozstrzygnięcie w ten sposób, że przyznał zainteresowanemu równoważnik pieniężny w wysokości stawki przysługującej policjantowi posiadającemu rodzinę. Rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2008 r. (Nr [...]) A. P. został zwolniony z Policji z dniem 15 lipca 2008 r. W związku natomiast z wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego, komendanci powiatowi Policji utracili kompetencje do stosowania przepisów rozporządzenia z 2002 r., w stosunku do emerytów i rencistów Policji. Konsekwencją powyższego było wygaszenie przez Komendanta Powiatowego Policji swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. na mocy decyzji z [...] lipca 2008 r. (Nr[...]). Ten ostatni akt nie został zaskarżony i stał się ostateczny. Reasumując organ podkreślił, że nie znalazł podstaw do uchylenia, zmiany lub też stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2008 r. w trybie nadzwyczajnym, nie dopatrzył się także naruszenia przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. W dacie otrzymania cytowanego wyżej pisma z dnia 29 września 2008 r. tj. w dniu 7 października 2008 r. A. P. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji "zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie", opierając się o art. 37 § 1 KPA. Przedstawił w nim dotychczasowy przebieg zdarzeń w niniejszej sprawie, stwierdzając, że w świetle art. 97 ust. 5 ustawy o Policji Komendant Powiatowy Policji obowiązany jest do wydania w jego sprawie decyzji. Zwrócił ponadto uwagę na zwłokę organu w tym zakresie. Odpowiadając na wskazane zażalenie (w piśmie datowanym 22 października 2008 r., doręczonym skarżącemu dnia 29 października 2008 r.) Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji zwrócił uwagę, iż wobec faktu, iż decyzja wygaszająca decyzję przyznającą A. P. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego stała się ostateczna, Komendant Powiatowy Policji nie mógł rozpatrzyć pisma wyżej wymienionego z dnia 6 sierpnia 2008 r. w formie decyzji administracyjnej, bowiem oznaczałoby to wydanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. Komendant przyznał, ze obieg dokumentów miedzy Komendą Powiatową Policji a Komendą Wojewódzką Policji spowodował nieznaczne uchybienie terminowi określonemu w art. 35 KPA, jednak nie miało to wpływu na merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. P. opisał dokładnie dotychczasowy, bieg zdarzeń stwierdzając, iż Komendant Powiatowy Policji zobowiązany był do wydania w jego sprawie decyzji administracyjnej, zgodnie z brzmieniem art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. Brak takiej decyzji oznacza zaś bezczynność organu w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że wbrew stanowisku składającego ją nie pozostawał w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności mieściły się w terminie wskazanym w art. 35 KPA. Nie miał natomiast wpływu na terminy załatwiania spraw przez organ II instancji tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji, jak też na szybkość obiegu dokumentów między instancjami. Organ podkreślił, iż wobec uchylenia § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. nie miał prawa wydać decyzji o przyznaniu skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i ustalenia jego wysokości. Przy czym podstawy w tym zakresie nie mógłby stanowić także art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, bowiem nie dotyczy on równoważnika pieniężnego, a prawa do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji resortu. Organ przytoczył także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., w którym orzeczono o zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego z Konstytucją RP oraz z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej - P.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres przedmiotowy takiej kontroli wyznacza art. 3 § 2 P.p.s.a., przewidując m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt l-4a tego artykułu (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu powołanego artykułu występuje wówczas, gdy w ustalonym w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego lub też akcie szczególnym terminie, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Należy przyjąć, że skarga na bezczynność stanowi nie tylko środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracyjnych, ale jej celem jest także zapewnienie prawidłowej wykładni przepisów prawa administracyjnego materialnego, określających formy działania organów administracji publicznej. Innymi słowy, bezczynność ma miejsce nie tylko wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w terminie określonym przez prawo ale także i wtedy, gdy na organie spoczywa obowiązek zachowania określonej prawem formy, lecz tego nie czyni. Dla zasadności skargi w tym przedmiocie nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w szczególności zaś, czy bezczynność administracji publicznej spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (tak: wyrok WSA w Warszawie z 9.12.2005r., VI SAB/Wa 24/05, LEX nr 190899). Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje bowiem zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego. W świetle powyższych rozważań należało zatem zbadać, czy wniosek skarżącego został rozpoznany przez organ stosownie do obowiązujących przepisów. W pierwszej kolejności należy podnieść, że skarżący przed złożeniem niniejszej skargi wyczerpał tryb zażaleniowy przewidziany w art. 37 KPA, co umożliwia Sądowi merytoryczną jej ocenę. W ocenie Sądu, przytoczony stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje na bezczynności Komendanta Powiatowego Policji w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 6 sierpnia 2008 r. Wniosek dotyczył ustalenia uprawnień do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Przedmiotową problematykę reguluje art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), wedle którego policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Na podstawie ust. 2 powołanego artykułu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 28 czerwca 2002 r. rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918), określane w dalszej części także jako rozporządzenie z 2002 r. § 8 tegoż rozporządzenia stanowił, iż przepisy tego aktu prawnego stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Natomiast § 9 ust. 1 tego aktu określał organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania, cofania albo żądania zwrotu równoważnika pieniężnego. Jako organ kompetentny w powyższych kwestiach, w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych § 9 ust. 2 pkt 1 wskazał na organy wymienione w jego ust. 1, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania emeryta i rencisty. I tak według § 9 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia z 2002 r. komendanci powiatowi policji wyznaczeni zostali jako właściwi w sprawach objętych jego problematyką dla policjantów pełniących służbę w komendzie powiatowej (miejskiej) Policji, komisariatach Policji i innych podległych im jednostkach organizacyjnych Policji. Dnia 6 września 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie zmieniające cytowane wyżej rozporządzenie z 2002 r. (Dz. U. Nr 70. poz. 633) uchylając (w § 1 pkt 2) § 8 rozporządzenia z 2002 r. Tym samym w dacie złożenia przez A. P. przedmiotowego wniosku tj.w dniu 6 sierpnia 2008 r., § 8 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, już nie obowiązywał. Na tej podstawie organ - Komendant Powiatowy Policji przyjął, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku wyżej wymienionego, wobec utraty kompetencji do stosowania przepisów rozporządzenia z 2002 r. w stosunku do emerytów i rencistów Policji. Z tych przyczyn organ nie wydał w sprawie decyzji. Takie działanie organu należy uznać za nieprawidłowe, tj. nie odpowiadające prawu. Nie może budzić wątpliwości w kontekście przytoczonego wyżej stanu prawnego, iż w chwili złożenia przez A. P. wniosku o ustalenie uprawnień do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, § 8 rozporządzenia z 2002 r., który nakazywał stosowanie swoich regulacji do emeryta i rencisty policyjnego, był uchylony. Uszło jednakże uwadze organu, iż moc obowiązującą posiadał wówczas § 9 ust 2 pkt 1 tegoż rozporządzenia, który nie został uchylony przez rozporządzenie zmieniające, a który jako przepis kompetencyjny określał organy właściwe do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach normowanych rozporządzeniem z 2002 r. Stanowił on przy tym wyraźnie, że formą właściwą dla załatwienia powyższych spraw jest decyzja administracyjna. Tymczasem z akt niniejszej sprawy wynika, iż Komendant Powiatowy Policji, na skutek wniosku A. P., podjął czynności w postaci skierowania do wyżej wymienionego pisma o charakterze informacyjnym (z 13.08.2008 r.), w którym stwierdził brak podstaw do pozytywnego załatwienia wymienionego wniosku. Wobec ponowienia przez skarżącego wniosku (pismo z 20.08.2008 r.) organ przekazał go Wydziałowi Inwestycji i Remontów Komendy Wojewódzkiej Policji - celem zajęcie stanowiska. Jak już jednak wyżej zaznaczono, takiego postępowania organu nie można uznać za uwzględniające regulacje prawne, które w konkretnym wypadku przewidywały - w sposób wyraźny, obowiązek podjęcia przez organ decyzji. W takiej zaś sytuacji oczywistym jest, że organ nie mógł załatwić sprawy w innej formie (w tym poprzez pismo udzielające stronie informacji), bowiem ustawodawca nie przewidział w takim przypadku możliwości jakiegokolwiek wyboru. Z tych przyczyn Sąd - nie przesądzając w jakikolwiek sposób o zasadności wniosku strony skarżącej z dnia 6 sierpnia 2008 r. - uznał, iż koniecznym jest zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji - na podstawie art. 149 P.p.s.a. - do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i wydania w tym zakresie stosownej decyzji, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło na podstawie art. 200 P.p.s.a.