II SAB/Rz 47/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 11 marca 2011 r. sprawy ze skargi K. D. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia szerokości drogi, remontu drogi i pogłębienia rowu - postanawia – I. umorzyć postępowanie w zakresie skargi co do ustalenia szerokości drogi; II. odrzucić skargę w pozostałym zakresie. II SAB/Rz 47/10 U Z A S A D N I E N I E K. D. w dniu 13 listopada 2010 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) złożył skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia szerokości drogi nr [...], położonej we wsi G. oraz o wskazanie przebiegu granicy tej drogi od strony działek położonych w G., a także o wykonanie remontu tej drogi oraz pogłębienia rowów przydrożnych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w sprawie orzekało już Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia szerokości drogi nr [...], położonej we wsi G. oraz wykopania rowu przy w.w. drodze. Skarżący podniósł, że SKO w odpowiedzi na jego pisma postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] uznało jego zażalenie w przedmiocie nie załatwienia sprawy za zasadne i wyznaczyło Wójtowi Gminy dodatkowy 1 miesięczny termin załatwienia sprawy. Zarzucił Wójtowi, że nadal uznaje jego skargę za bezzasadną i nie załatwia jego sprawy. Skarżący podniósł, że mimo dalszych pism kierowanych do tego organu, pozostaje on w bezczynności. Nadto wskazał, że nie otrzymał żadnej odpowiedzi na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. skarżący wyjaśnił, że faktycznie to chodzi mu o oczyszczenie rowu, który był wcześniej wykonany a aktualnie jest zamulony. Rów ten powinien być oczyszczony na długości około 400 m, przy czym działka skarżącego ma długość około 190 m. Podał też, że wiedzę o tym, że nieruchomość wykorzystywana pod drogę należy do Gminy [...] uzyskał, gdy sąsiadka po przeciwnej stronie drogi przeprowadzała postępowanie rozgraniczeniowe. Wskazał, że rowy znajdują się na działce należącej do Gminy [...]. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie. Wyjaśnił, że skarżący w pismach kierowanych do niego występował m.in. w sprawach o ustalenie szerokości drogi gminnej, oznaczonej jako działka nr [...] w G., a także o wykonanie remontu tej drogi oraz o wskazanie przebiegu granicy tej drogi od strony działek położnych w G. Podniósł, że skarżący otrzymywał wielokrotnie pisemne odpowiedzi z Urzędu Gminy, nadto przeprowadzona została rozprawa administracyjna. Zwrócił uwagę, że skarga K. D. z dnia 10 grudnia 2007 r., na bezczynność Wójta Gminy [...], została rozpoznana przez Radę Gminy [...] uchwałą z dnia [...] września 2007 r., nr [...], którą to uznano skargę za bezzasadną. Reasumując Wójt Gminy wskazał, że w sprawie objętej skargą odnośnie ustalenia szerokości drogi na działce nr [...] położonej w G. - wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. W aktach administracyjnych sprawy zalega decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], wydana po wniesieniu skargi na bezczynność tego organu. Decyzją tą organ po rozpatrzeniu wniosku K. D., D. D. oraz H. W. o ustalenie szerokości drogi nr [...] położonej w G. i wskazanie przebiegu granicy tej drogi od strony działek położonych w G. - umorzył postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego w celu rozgraniczenia nieruchomości położonych w obrębie G. gm. [...], składających się z działek ewidencyjnych nr 889, 869/1, 869/2 i 871. W uzasadnieniu tamtej decyzji organ naprowadził, że K. D. nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości objętych wnioskiem o rozgraniczenie. W związku z tym brak podstaw prawnych do uznania, że posiada on status strony, a tym samym uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Wobec powyższego w niniejszej sprawie do daty orzekania przez sąd administracyjny, organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność wydał decyzję administracyjną tj. rozpatrzył m.in. wniosek K. D. o ustalenie szerokości drogi i wskazanie przebiegu granicy tej drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje; W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Na podstawie § 3 tego artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Skarga na bezczynność organu przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu w postępowaniu, które toczyło się przed Wójtem Gminy [...]. W pierwszej kolejności zauważyć wypada, że zgodnie ze wskazaniem skarżącego oraz jak wynika z akt administracyjnych, postępowanie to dotyczy 3 kwestii: 1) ustalenia szerokości drogi oznaczonej jako działka [...], 2) postulowanego remontu tej drogi, 3) oczyszczenia rowów wykonanych wcześniej przy drodze i znajdujących się na działce należącej do Gminy [...]. W ocenie organu kwestia ustalenia szerokości drogi [...] sprowadza się do problematyki wnioskowanego w postępowaniu administracyjnym wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego i w tym zakresie – już po złożeniu przez K. D. skargi do tut. Sadu – Wójt Gminy [...] wydał w dniu [...] grudnia 2010 r. decyzję nr [...]. W takiej sytuacji zgodnie z uchwałą składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt IOPS 6/2008, znajduje zastosowanie przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. a to oznacza, że postępowanie przed sądem administracyjnym umarza się. Uwzględnienie skargi na bezczynność przez organ administracji publicznej w trybie autokontroli dowodzi, że występowało naruszenie prawa nakazujące uwzględnienie skargi, przynajmniej w dniu jej złożenia. Fakt, że organ usunął to naruszenie prawa we własnym zakresie, nie upoważnia Sądu do wydania wyroku stwierdzającego bezzasadność zaskarżenia bezczynności organu. Jednocześnie brak podstaw do uwzględnienia skargi wobec brzmienia przepisu art. 149 P.p.s.a., który stanowi, iż uwzględniając skargę na bezczynność organu, Sąd władny jest jedynie zobowiązać organ do wydania w oznaczonym terminie aktu administracyjnego lub podjęcia określonej czynności. Jeżeli zatem jeszcze w toku postępowania sądowego organ wydał akt lub dokonał czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., wskutek czego w bezczynności już nie pozostaje, Sąd nie może zastosować rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 149 P.p.s.a. W takim przypadku postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe w tym zakresie podlega umorzeniu na podst. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zupełnie odrębną i nie mającą wpływu na powyższe jest kwestia czy wydana – w tym wypadku – decyzja odpowiada oczekiwaniom strony czy też nie. W postępowaniu ze skargi na bezczynność organu Sąd nie bada tych okoliczności ani nie bada zgodności z prawem decyzji, która przecież podlega zaskarżeniu w trybie przewidzianym w k.p.a. a w dalszej perspektywie jej legalność może być także przedmiotem oceny przez sąd administracyjny, ale w odrębnym postępowaniu, po wyczerpaniu trybu odwoławczego. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt I postanowienia. Odnosząc się do pozostałych kwestii podnoszonych przez skarżącego należy ponownie wskazać, że skarga na bezczynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Zgodnie z art. 133 § 1 w zw. z art. 166 P.p.s.a. Sąd orzeka na postawie akt sprawy. Poza sporem pozostawało, że właścicielem działki [...] w G. jest Gmina [...] oraz, że rowy, których oczyszczenia domaga się m.in. skarżący znajdują się na tej działce gminnej. Z faktu, że działka, na której znajduje się droga należy do gminy nie wynika jednakże, że w każdym takim przypadku droga jest drogą gminną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 z późn. zm. zwanej dalej u.d.p.). Według art. 1 u.d.p. droga publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Do dróg publicznych, zgodnie z art. 2 ust 1 pkt 4 u.d.p. są zaliczane także drogi gminne. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje - stosownie do art. 7 ust 2 u.d.p. – w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jak wynika z powyższego, fakt, że dana droga znajduje się na działce gminnej nie przesądza jednakże, że w każdym przypadku droga taka jest drogą publiczną. Według art. 8 ust 1 u.d.p. drogi przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg są drogami wewnętrznymi. Gmina jako właściciel działki [...] w G. i znajdującej się na niej drogi posiada uprawnienie do zarządzania tą drogą, co wiąże się m.in. z potrzebą utrzymywania jej w należytym stanie, czy też przeciwdziałanie jej niszczeniu przez użytkowników, stosownie do zapisów u.d.p. Jednakże żaden ze wskazanych w tej ustawie przepisów nie nakłada na zarządcę drogi obowiązku rozstrzygnięcia kwestii remontu drogi w formie decyzji administracyjnej. Remont drogi nie stanowi indywidualnej sprawy administracyjnej, której rozstrzygnięcie wymaga wydania aktu władczego ze strony organu administracji publicznej – w tym wypadku – Wójta Gminy [...]. Podobnie przedstawia się kwestia oczyszczenia rowów przydrożnych znajdujących się na wyżej wskazanej działce należącej do Gminy [...]. Jak wynika z akt administracyjnych rowy te nie są rowami melioracyjnymi w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 z późn. zm.) w szczególności wobec definicji zawartej w art. 70 ust. 1 tej ustawy. Według tego przepisu melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami. W oparciu o akta administracyjne można stwierdzić, że skoro zamulone według skarżącego rowy znajdują się wzdłuż drogi i nie mają połączenia z innymi rowami, ciekami wodnymi czy kanałami, są to rowy odwadniające drogę na działce [...]. W świetle art. 9 ust 1 pkt 19 a w zw. z pkt 13 tego przepisu ustawy Prawo wodne taki rów jest urządzeniem wodnym. Zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych – stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy lub rozbiórki tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zapewnienia ich funkcji. Utrzymywanie urządzeń polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remoncie w celu zachowania ich funkcji (art. 64 ust. 1 Prawa wodnego). W swoich pismach składanych w postępowaniu administracyjnym najpierw D. D. i H. W. a potem także K. D. domagali się "zezwolenia na pogłębienie rowów". Na rozprawie skarżący wyjaśnił, że faktycznie chodzi o oczyszczenie rowów przydrożnych. Oczyszczanie rowów z uwagi na ich zamulenie są to roboty związane z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zapewnienia ich funkcji. Wobec tego nie są to roboty, na które niezbędne jest wydanie pozwolenia wodnoprawnego (tj. decyzji administracyjnej w oparciu o art. 122 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 9 ust 2 pkt 2 Prawa wodnego). Zamulenie rowów z uwagi na to, że jest to proces naturalny, długotrwały nie podpada także pod przewidziane w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego "spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie". Przepis ten wyraźnie wskazuje na wymaganą aktywność działań właściciela a nie procesy naturalne i stany wynikłe z braku aktywności właściciela, choćby podpadały one pod przepis art. 29 ust 2 tej ustawy. Ustęp 3 wyraźnie stanowi o spowodowanych przez właściciela gruntu zmianach. W ocenie Sądu nie każda sytuacja kwalifikuje się jako stan faktyczny, który wymaga wydania decyzji przez organy. W niektórych przypadkach wymuszenie działań właściciela gruntu będzie możliwe nie na drodze administracyjnej lecz cywilnej przed sądem powszechnym poprzez stosowne roszczenia w tym także odszkodowawcze, po wyczerpaniu trybu administracyjnego, stosownie do art. 186 Prawa wodnego. Nawet gdyby nie podzielić tego poglądu, to i tak wnoszenie przez strony o zezwolenie na oczyszczenie tych rowów pierwotnie określane jako zezwolenie na ich pogłębienie, przesądza o tym, że wniosek dotyczył niejako zezwolenia na "wykonanie zastępcze" za właściciela rowu jego obowiązków związanych z jego utrzymaniem, co również nie dawało podstaw do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Żaden przepis ustawy Prawo wodne nie przewiduje bowiem konieczności wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu w tym przedmiocie przez organ administracji. Podstaw do wydania decyzji w takim stanie faktycznym nie przewidują także inne akty prawne, w tym ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 236 poz. 2008 z późn. zm.). W sytuacji więc, gdy brak podstaw do wydania decyzji, postanowień, innych aktów lub czynności wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., wyłączona jest również możliwość wniesienia skargi na bezczynność w tych sprawach do sądu administracyjnego (tak NSA w postanowieniu z dnia 2 lipca 2010 r. sygn. akt IOSK 958/2010). W świetle powyższego w pozostałym zakresie skarga podlega odrzuceniu na podst. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.