II SAB/Rz 47/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 22 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Starostwa Powiatowego [...] w przedmiocie wydania decyzji w sprawie prawa jazdy - postanawia – 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu uiszczony w sprawie wpis od skargi w wysokości 100 zł (słownie: sto złotych). Pismem z dnia 4 czerwca 2011r., sprecyzowanym następnie pismem z dnia 18 lipca 2011r. J. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Starostwa Powiatowego [...] w sprawie niewydania prze ten organ prawa jazdy kat. A,B,C,D,E oraz bezprawne "wstrzymywanie przez Starostwo Powiatowe wysyłania dokumentów do druku należnego prawa jazdy kat. A,B,C,D,E, brak podstaw formalno-prawnych do niewydania pokrzywdzonemu ww. prawa jazdy, nieposiadanie przez Starostę prawomocnych decyzji, skierowań, orzeczeń, dowodów, wskazujących na niemożność prowadzenia pojazdów w zakresie prawa jazdy A,B,C,D,E przez pokrzywdzonego. W dalszej części podniósł zarzuty odnoszące się do "bezprawnego" i "niepraworządnego" prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatowy wniósł o oddalenie skargi z uwagi na niewyczerpanie trybu przewidzianego w art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwana dalej P.p.s.a., a mianowicie, że przed wniesieniem skargi skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa. Ustosunkowując się zaś merytorycznie organ wskazał, że skarga jest niezasadna. W prowadzonym postępowaniu nie popełniono żadnych uchybień, prowadzono je w oparciu i na podstawie obowiązujących przepisów. Organ podkreślił, że skarga J. G. złożona została w związku z wydaną w dniu [...] lipca 2009r. decyzją nr [...] o cofnięciu ww. uprawnień do kierowania pojazdami kat. A,B,C,D oraz decyzją z dnia [...] września 2009r. nr [...] o odmowie wydania prawa jazdy kat. CE. Organ wskazał, że postępowanie administracyjne zainicjowane zostało na skutek złożonego przez Prokuraturę Rejonową w S. wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu skierowania na badania lekarskie J. G. z powodu istniejących zastrzeżeń co do stanu zdrowia oraz obawy co do możliwości kierowania pojazdami mechanicznymi przez wyżej wymienionego. Podstawą skierowania była opracowana na potrzeby prowadzonego postępowania karnego, opinia sądowo-psychiatryczna, z której wynikało, że J. G. cierpi na zaburzenia schizoafektywne powodujące zniesienie zdolności pokierowania swoim postępowaniem przy ograniczonej zdolności rozpoznania znaczenia popełnionych czynów. Wskazano, że ostatecznie decyzją nr [...] skierowano wyżej wymienionego na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w zakresie posiadanych kat. A,B,C,D w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Wobec tego, że badania nią zostały w wyznaczonym terminie dostarczone, wskazaną wyżej decyzją z dnia [...].07.2009r. cofnięto skarżącemu uprawnienia. Następnie J. G. zdał egzamin na prawo jady kat. C+E i dostarczył orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych z Ośrodka Medycyny Pracy NZOZ [...] w R. oraz orzeczenie psychologiczne z Pracowni Psychologii [...] w R. o braku przeciwwskazań. Z uwagi na istniejącą w obrocie prawnym decyzję z dnia [...] lipca 2009r., decyzją z dnia [...] września 2009r. odmówiono wydania prawa jazdy do kierowania pojazdami w zakresie kat. C+E (decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2009r.). Podniesiono, że w dniu 2.02.2010r. do organu wpłynęło orzeczenie lekarskie z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia 25 stycznia 2010r. o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie kat. A,B,C,D,CE,DE. Orzeczenie to stanowi potwierdzenie, że zasadnym było wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień prawa jazdy kat. A,B,C,D oraz o odmowie wydania prawa jazdy kat. CE Zarządzeniem z dnia 11 sierpnia 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wezwał J. G. do sprecyzowania wniesionej skargi tj. wyjaśnienia czy pismo to stanowi skargę na bezczynność Starosty [...] w sprawie wydania prawa jazdy kategorii "A+B+C+D+E", ewentualnie bezczynność w sprawie wydania prawa jazdy kategorii "C+E", czy też jest to skarga na bezczynność w sprawie wydania dokumentu (blankietu) prawa jazdy kategorii "A+B+C+D+E", ewentualnie bezczynność w sprawie wydania dokumentu (blankietu) prawa jazdy kategorii "C+E". Jednocześnie Sąd pouczył skarżącego, że przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) dokonują rozróżnienia między wydaniem decyzji w przedmiocie prawa jazdy, a czynnością materialno-techniczną wydania dokumentu (blankietu) prawa jazdy. Zgodnie bowiem z §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2004r. Nr 24, poz. 215, ze zm.), wydanie lub odmowa wydania prawa jazdy następuje w drodze decyzji administracyjnej. W rozumieniu powołanej ustawy decyzja w przedmiocie prawa jazdy jest decyzją dotyczącą nabytych uprawnień i stanowi potwierdzenie ich nabycia, ewentualnie odmowę takiego potwierdzenia. Natomiast wydanie dokumentu, który zawiera informacje o nabytych uprawnieniach, czyli blankietu prawa jazdy, stanowi czynność materialno-techniczną faktycznego (fizycznego) przekazania uprawnionemu takiego dokumentu (blankietu) po uprzednim wydaniu pozytywnej decyzji w przedmiocie prawa jazdy, jeżeli uprawniony złożył wniosek o wydanie dokumentu (blankietu) prawa jazdy wraz z wymaganymi dokumentami i opłatami. Wydanie blankietu prawa jazdy jest czynnością wtórną (następczą) wobec decyzji w przedmiocie prawa jazdy. J. G. pouczony został także, że w przypadku skargi na bezczynność w sprawie decyzji w przedmiocie prawa jazdy, bez względu na jego kategorię, warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest, zgodnie z przepisem art. 52 §1 i § 2 P.p.s.a. wniesienie, na podstawie art. 37 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071, z późn zm.) zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym Sąd wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi przez nadesłanie dowodu złożenia w/w zażalenia wraz z treścią tego dokumentu, w terminie 7 (siedmiu) dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem przyjęcia, że ww. nie wyczerpał powyższego trybu i odrzucenia wniesionej skargi. Wskazano, że zaniechanie udzielenia odpowiedzi, w tym nadesłania żądanych dokumentów, w wyznaczonym terminie spowoduje przyjęcie, że wniesiona skarga dotyczy bezczynności organu w sprawie wydania decyzji w przedmiocie prawa jazdy kategorii "A+B+C+D+E", oraz że wymagany tryb nie został wyczerpany. W zakreślonym terminie skarżący pismem z dnia 17 sierpnia 20011r. (data złożenia "osobiście" w siedzibie Sądu) wyjaśnił, że pismo z dnia 4.06.2011r. stanowi "głównie skargę na bezczynność Starosty w sprawie wydania decyzji w przedmiocie prawa jady kat. A,B,C,D,C+E oraz skargę na bezczynność materialno-techniczną w sprawie wydania dokumentu (blankietu) prawa jazdy kat. A,BC,D,CE". Odnośnie zaś złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia skarżący wskazał, że sprawa toczyła się w trybie k.p.a. i "do tego tematu odniósł się w piśmie z dnia 18.07.2011r." Dodatkowo podniósł, że nie ma obowiązku archiwizowania wszelkich pism, a wszystkie pisma które kierował, winny znajdować się w aktach sprawy. W dalszej kolejności podniósł, że w dniu 4 stycznia 2010r. nadał do WSA w Rzeszowie, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę z dnia 13 grudnia 2009r., na decyzję tegoż organu z dnia [...] listopada 2009r. Nr [...]. Skarga ta winna zostać przekazana do Sądu. Wobec powyższych okoliczności skarżący zarzucił SKO bezczynność wobec nieprzekazania do WSA w Rzeszowie jego skargi z dnia 13 grudnia 2009r. i zawnioskował o zbadanie tej sprawy przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wynika natomiast, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowań, między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.) Jeżeli natomiast ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 P.p.s.a.). Warunkiem wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej jest uprzednie złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z ugruntowanym poglądem w orzecznictwie i doktrynie warunkiem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji jest uprzednie złożenie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Niezłożenie takiego zażalenia stanowi brak formalny skargi, skutkujący jej odrzuceniem – (por. postanowienie NSA z dnia 17.10.1997 r., sygn. IV SAB 31/97 – publ. OSP 1998/10 poz. 185). Tak więc wniesienie skargi do sądu na bezczynność organu jest możliwe tylko wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., ponieważ zażalenie, o którym mowa w tym przepisie, jest równoznaczne ze środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. (por: wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.11.2007 r., sygn. I SAB/Wa 112/2007 – publ. LexPolonica nr 2000470). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie niewydania decyzji w przedmiocie prawa jazdy kategorii "A+B+C+D+E". Oznacza to, że zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. skarżący przed złożeniem skargi do WSA w Rzeszowie powinien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia tj. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych sprawy skarżący nie kierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego żadnych pism i nie wyrażał swego niezadowolenia z powodu braku wydania przez organ I instancji decyzji w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Owszem w aktach zalega obszerna korespondencja w której J. G. domaga się wydania prawa jazdy kat. A,B,C,D,E oraz wydania międzynarodowego prawa jazdy, jednakże pisma te adresowane są do Starostwa Powiatowego i żadne z nich nie może być zakwalifikowane jako zażalenie, złożone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Ponadto sam skarżący na wezwanie Sądu z dnia 11 sierpnia 2011r. nie nadesłał żądanego dokumentu, który stanowiłby dowód złożenia zażalenia w tym trybie. Powyższe oznacza, że skarżący nie wyczerpał przysługujących mu w postępowaniu administracyjnym możliwości odwoławczych, a zatem nie mógł skutecznie wnieść skargi do Sądu Powyższy fakt powoduje, że Sąd zobligowany jest skargę odrzucić. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn. Do przyczyn takich zalicza się m. in. niewyczerpanie przed wniesieniem skargi na bezczynność środka zaskarżenia w postaci zażalenia, przewidzianego w art. 37 k.p.a. – (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 88). Z powyższych względów bezprzedmiotowym stało się odniesienie się przez Sąd do zarzutów merytorycznych skargi. Odnośnie zaś zawartego w piśmie z dnia 18 lipca 2011r. i 16.08.2011r. "zażalenia na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego" wobec nieprzekazania do WSA skargi J. G. "z dnia 13.12.2009r., sygn. [...]" Sąd wskazuje, że powyższe nie jest objęte zakresem postępowania w niniejszej sprawie, albowiem skarga z dnia 4.06.2011r., zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Rz 47/11 dotyczy bezczynności Starostwa Powiatowego [...]. Jednocześnie Sąd informuje skarżącego, że stosownie do art. 54 § 2 P.p.s.a. organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Natomiast w myśl art. 55 § 1 P.ps.a. w razie niezastosowania się do ww. obowiązków, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 3 P.ps.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia i skargę J. G., jako niedopuszczalną odrzucił. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.