II SAB/Rz 47/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że Burmistrz Miasta [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego K. K. z dnia 25 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącego K. K. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stan sprawy przedstawia się następująco. We wniosku z dnia 25 lutego 2022 r. K. K. zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie ilości oraz dokładnej lokalizacji schronów przeciwlotniczych na terenie miasta [...]. W piśmie z dnia 11 marca 2022 r. Burmistrz Miasta [...] wystosował do wnioskodawcy pismo, w którym wskazał, że z uwagi na charakter i zakres żądanej informacji, zwraca się z prośbą o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego dla pozyskania przedmiotowej informacji, zgodnie z zapisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej zwanej "u.d.i.p.". We wskazanej wyżej skardze z daty 18 marca 2022 r. K. K. zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej przez obywatela dotyczącej gospodarki mieniem komunalnym oraz mieniem Skarbu Państwa, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji przetworzonej w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne uznanie, że złożony przez niego wniosek dotyczył informacji przetworzonej, art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie tego przepisu, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej. Wobec powyższego wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że Burmistrz Miasta [...] na podstawie art. 17 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2021 r. poz. 1728), jest terenowym organem obrony cywilnej. Na podstawie zaś ust. 7 art. 17 tejże ustawy, do zakresu działania szefów obrony cywilnej (...) gmin należy kierowanie oraz koordynowanie przygotowań i realizacji przedsięwzięć obrony cywilnej (...). Dalej skarżący podał, że w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Szefa Obrony Cywilnej Kraju, szefów obrony cywilnej województw, powiatów i gmin (Dz.U. z 2002 r. poz. 850) wskazano, że do zakresu działania szefów obrony cywilnej (...) gmin, na ich obszarze działania, należy m.in. przygotowanie i organizowanie ewakuacji ludności na wypadek powstania masowego zagrożenia dla życia i zdrowia na znacznym obszarze, planowanie i zapewnienie ochrony oraz ewakuacji dóbr kultury i innego mienia na wypadek zagrożenia zniszczeniem oraz opracowanie informacji dotyczących realizowanych zadań. Następnie, powołując się na orzecznictwo sądowe składający skargę podał, że realizacja wymienionych wyżej zadań, które bezspornie należy ocenić jako zadania publiczne, wymaga m.in. prowadzenia kartotek (ewidencji) budowli ochronnych. Tym samym, spis budowli ochronnych, w tym schronów, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. W piśmie z dnia 25 marca 2022 r., skierowanym do wnioskodawcy, Burmistrz Miasta [...] wskazał, że po ponownym przeanalizowaniu wniosku oraz uwzględnieniu twierdzeń zawartych w skardze przekazuje lokalizację budowli ochronnych na terenie Miasta [...]: 1) [...], ul. [...] 2) [...], ul. [...] 3) [...], ul. [...] 4) [...], ul. [...] 5) [...], ul. [...] 6) [...], ul. [...] 7) [...], ul. [...] 8) [...], ul. [...]. W odpowiedzi na skargę, również z daty 25 marca 2022 r., Burmistrz Miasta [...] wniósł o umorzenie postępowania wobec uwzględnienia skargi w ramach samokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednym z przedmiotów kontroli sądowej jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sąd kontroluje wówczas, czy organ administracji publicznej wydał w ustawowym terminie wymaganą decyzję, postanowienie bądź akt czy też dokonał czynności z zakresu administracji publicznej. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 21 stanowi, iż do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Powyższe wynika z art. 149 § 1 P.p.s.a. Równocześnie, o czym mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mają zastosowanie wówczas, gdy podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem jest podmiotem zobowiązanym w świetle tego aktu do udostępnienia informacji publicznej, przedmiot żądania dotyczy rzeczywiście tego rodzaju informacji oraz informacja ta znajduje się w posiadaniu adresata wniosku. W razie spełnienia tych podmiotowo-przedmiotowych wymagań, dla oceny skuteczności skargi konieczne jest jeszcze ustalenie, czy podmiot zobowiązany przekazał w całości żądaną informację publiczną w drodze czynności materialno-technicznej bądź też czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia (to ostatnie dotyczy sytuacji, kiedy wnioskowana informacja nie może być udostępniona z powodów określonych w art. 5 u.d.i.p.). Istotne jest także, czy zachowany został termin na dokonanie powyższego, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej winno bowiem zasadniczo nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Miasta [...] jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest organem władzy publicznej, a zatem mieści się w grupie podmiotów, o których mowa w art. 4 u.d.i.p. tzn. zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Nie ulega także kwestii, że żądana przez K. K. informacja dotyczy informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Jak stanowi jej art. 1, jest to każda informacja o sprawach publicznych. Konkretyzację tego ogólnego pojęcia zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znajduje się przykładowe wyliczenie danych uznawanych przez ustawodawcę za informacje publiczne. Mowa jest w nim o tym, że tego rodzaju informację stanowi ta dotycząca podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. tj. władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym o ich przedmiocie działalności i kompetencjach (ust. 1 pkt 2 lit. c) oraz zasadach ich funkcjonowania, w tym prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach (ust. 1 pkt 3 lit. f). Nie można też zapominać przy ocenie charakteru żądanych informacji o brzmieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z nim, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że informacja publiczna musi więc dotyczyć interesów szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym. Innymi słowy, winna odnosić się do kwestii służących ogółowi czy dysponowania środkami publicznymi. K. K. zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie ilości oraz dokładnej lokalizacji schronów przeciwlotniczych na terenie miasta [...], a więc w sprawie bardzo istotnej dla osób mieszkających w [...] czy tylko czasowo w nim przebywających, zwłaszcza biorąc pod uwagę obecną sytuację polityczną na świecie i trwający konflikt zbrojny na Ukrainie. W momencie występowania z przedmiotowym wnioskiem obowiązywała ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2021 r. poz. 372), która stanowiła (w art. 17 ust. 6 i ust. 7), że terenowymi organami obrony cywilnej są wojewodowie, starostowie, wójtowie lub burmistrzowie (prezydenci miast), a do zakresu ich działania należy kierowanie oraz koordynowanie przygotowań i realizacji przedsięwzięć obrony cywilnej przez instytucje państwowe, przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne działające na ich terenie. Uszczegóławiające ją rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Szefa Obrony Cywilnej Kraju, szefów obrony cywilnej województw, powiatów i gmin (Dz. U. Nr 96, poz. 850), wskazywało w § 3, że do zakresu działania szefów obrony cywilnej województw, powiatów i gmin, na ich obszarze działania, należy np.: przygotowywanie i organizowanie ewakuacji ludności na wypadek powstania masowego zagrożenia dla życia i zdrowia na znacznym obszarze (pkt 8), planowanie i zapewnienie środków transportowych, warunków bytowych oraz pomocy przedmedycznej, medycznej i społecznej dla ewakuowanej ludności (pkt 9) oraz planowanie i zapewnienie ochrony oraz ewakuacji dóbr kultury i innego mienia na wypadek zagrożenia zniszczeniem (pkt 11). Wskazana ustawa została derogowana mocą art. 823 pkt 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. poz. 655), który to akt wskazał (w art. 7), że realizacja zadań z zakresu obronności państwa należy do wszystkich organów władzy i administracji rządowej oraz innych organów i instytucji państwowych, organów samorządu terytorialnego, przedsiębiorców, organizacji pozarządowych i innych podmiotów, a także do każdego obywatela, w zakresie określonym w ustawach. Na podstawie art. 8 tego aktu wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2022 r. w sprawie sposobu wykonywania zadań w ramach obowiązku obrony (Dz. U. poz. 875). W świetle § 1 ust. 2 tego aktu, wykonywanie zadań obronnych polega na tworzeniu warunków organizacyjnych planowania i realizacji zadań obronnych (pkt 1), koordynowaniu planowania i realizacji zadań obronnych (pkt 2). Wedle § 2 pkt 4 wskazanego rozporządzenia, w wykonywaniu zadań obronnych organy administracji publicznej uwzględniają potrzeby obronne państwa, obejmujące w szczególności przygotowanie ludności i warunków jej ochrony na wypadek wojny. W świetle natomiast § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, tworzenie warunków organizacyjnych do planowania i realizacji zadań obronnych realizuje się przez przygotowanie odpowiedniej infrastruktury. Nie sposób też nie wspomnieć o ustawie z dnia 6 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 261), która określa w art. 19 ust. 1, że organem właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego na terenie gminy jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Zarządzanie kryzysowe ustawa ta definiuje (art. 2) jako działalność organów administracji publicznej będącą elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej. Z kolei, sytuacja kryzysowa (art. 3 pkt 1) to sytuacja wpływająca negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołująca znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, zadania z zakresu planowania cywilnego obejmują przygotowanie i utrzymywanie zasobów niezbędnych do wykonania zadań ujętych w planie zarządzania kryzysowego. Zadania te powinny uwzględniać: pomoc udzielaną ludności w zapewnieniu jej warunków przetrwania w sytuacjach kryzysowych (art. 4 ust. 2 pkt 5). Zgodnie z art. 25 ust. 3 pkt 4 i pkt 5, do zadań z zakresu zarządzania kryzysowego należą ewakuowanie poszkodowanej ludności i mienia oraz wykonywanie zadań mających na celu przygotowanie warunków do czasowego przebywania ewakuowanej ludności w wyznaczonych miejscach. Przedstawione wyżej akty prawne tzn. tak te obowiązujące w dacie wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, jak i te, które weszły w życie później tj. z dniem 23 kwietnia 2022 r. (w tym drugim wypadku chodzi o ustawę o obronie Ojczyzny oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie) wskazywały na kompetencje organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego tj. np. burmistrza w zakresie bezpieczeństwa ludności cywilnej, co z kolei "wymuszało" posiadanie przez ten organ wiadomości w takim właśnie zakresie. Mając powyższe na względzie należy uznać, że Burmistrz Miasta [...] jako organ władzy publicznej dysponujący danymi znajdującymi się w polu zainteresowania wnioskodawcy w sytuacji, kiedy dane te stanowiły informację publiczną, winien był je przekazać w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. tj. w ciągu 14 dni od daty wpływu wniosku. Tymczasem, w terminie tym organ zwrócił się do wnioskodawcy z prośbą o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego dla pozyskania przedmiotowej informacji, zgodnie z zapisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Żądaną informację udostępnił natomiast dopiero po otrzymaniu skargi na swoją bezczynność, co nastąpiło już niewątpliwie po upływie wskazanego wyżej czternastodniowego terminu. Jeśli chodzi o informację przetworzoną, o której mowa w zastosowanym przez organ art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (pismo Burmistrza z dnia 11 marca 2022 r.), to w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych, niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Informacją prostą jest natomiast informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić zasadniczo w takiej formie w jakiej ją posiada, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2017 r., I OSK 2124/16). Burmistrz Miasta [...], wzywając wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego dla pozyskania informacji, nie powołał się na konieczność jakiegoś szczególnego zaangażowania pracowników kierowanego przez niego urzędu w odniesieniu do podania żądanych danych. W ciągu kilku dni od daty wniesienia skargi organ uczynił zaś zadość złożonemu wnioskowi. W takich okolicznościach trudno przyjąć, że dane objęte wnioskiem stanowiły informację przetworzoną. Tym samym, skierowane do skarżącego wezwanie odnośnie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego dla pozyskania żądanych danych było nieuzasadnione. Wobec tego, że Burmistrz Miasta [...] ostatecznie udostępnił żądaną informację publiczną, zbędnym stało się zobowiązywanie go do rozpoznania wniosku skarżącego, skoro uzyskał on już dane, o które wnioskował. Konieczne było natomiast stwierdzenie – w myśl art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. – że organ ten dopuścił się bezczynności, bowiem przekroczony został termin z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Równocześnie, mając na uwadze treść art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Tego rodzaju naruszenie nie może być bowiem utożsamiane z samym tylko postąpieniem wbrew obowiązującym regulacjom prawnym, a musi mieć większy ciężar gatunkowy. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że nieudostępnienie informacji publicznej wynikało ze złej woli organu. Było ono konsekwencją niewłaściwej oceny złożonego wniosku. W ciągu kilku dni od dnia złożenia skargi organ podał wnioskodawcy dane objęte tym wnioskiem. W pkt III wyroku zasądzono na rzecz skarżącego od organu zwrot kosztów postępowania sądowego, na które złożył się wpis od skargi w kwocie 100 zł, a podstawę powyższego stanowił art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.