II SAB/Rz 48/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w sprawie dotyczącej utwardzenia drogi gminnej - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. II SAB/Rz 48/10 U Z A S A D N I E N I E M. G. pismem dnia 3 lipca 2009 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o wyrażenie zgody na korzystanie z drogi gminnej objętą KW nr [...] w miejscowości H. prowadzącej do piaskowni "N.", której jest właścicielem. Jednocześnie zwróciła się o pomoc w remoncie tej drogi jeśli zaistnieje taka potrzeba. W odpowiedzi Burmistrz pismem z dnia 3 września 2009 r., nr [...] wyraził zgodę na dalsze korzystanie, wykonywanie transportu ciągiem przedmiotowej drogi gminnej wewnętrznej w miejscowości N. prowadzącej do piaskowni M. G. Podał, że w chwili obecnej jest to droga o niewielkim znaczeniu komunikacyjnym, głównie wykorzystywana przez M. G. do transportu piasku. W związku z tym organ stwierdził, że nie może zapewnić wykonania jakiegokolwiek remontu tej drogi. Następnie M. G. wnioskami z dnia 14 września 2009 r. i 24 listopada 2009 r. zwróciła się do Burmistrza o utwardzenie drogi gminnej (na działce nr [...]) w miejscowości N. ze środków gminy [...]. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że jest właścicielką złoża piasku "N." i prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wydobyciu piasku. Wskazała, że nie jest w stanie zrealizować wszystkich zamówień jakie spływają do przedsiębiorstwa, z uwagi na zły stan drogi, po której mogłyby się poruszać samochody i sprzęt wysoko tonażowy. Podała, że w dużym stopniu droga została wykonana przez poprzedniego właściciela kopalni wobec przekształcenia z drogi polnej, a obecnie wymaga ona gruntownego remontu. Wniosek M. G. w sprawie utwardzenia drogi gminnej wewnętrznej na działce nr [...] w miejscowości N., został rozpoznany przez Radę Miejską na sesji Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...]. Rada zapewniła o swej dobrej woli udzielenia wnioskodawczyni pomocy, jej rodzaj pozostawiając w gestii organu, wskazując, że może to być ulga podatku lub jego umorzenie, zaś kwestia remontu drogi pozostawiono otwartą. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] odroczył M. G. termin płatności I raty podatku od środków transportowych za 2010 r. w kwocie 672,00 zł przypadający na dzień 15 lutego 2010 r. do dnia 30 czerwca 2010 r. oraz określił wysokość należnej opłaty prolongacyjnej w kwocie 12,00 zł. Pismem z dnia 12 kwietnia 2010 r. M. G. zwróciła się do Burmistrza w sprawie zezwolenia na wykonywanie utwardzenia drogi gminnej, znajdującej się na działce nr [...]. Jak wynika z notatki służbowej w trakcie rozmowy przeprowadzonej w dniu 12 kwietnia 2010 r. w Urzędzie Miasta i Gminy [...] w obecności radcy prawnego L. C., wnioskodawczyni została poinformowana, że nie może otrzymać pisemnej zgody na wykonanie remontu drogi, gdyż gmina nie posiada środków finansowych na ten cel, a zainteresowana we wniosku nie przedstawiła umowy cywilno-prawnej. Kolejno Burmistrz decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] umorzył M. G. zaległą opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę za IV kwartał 2009 r. w kwocie 478,23 zł. M. G. wniosła do Wojewody pismo z dnia 16 maja 2010 r. zatytułowane jako "skarga", w którym to odwołując się do przepisu art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.) złożyła zażalenie na działalność Burmistrza Miasta i Gminy wobec niezałatwienia jej sprawy, dotyczącej utwardzenia drogi gminnej na działce nr [...] oraz zezwolenia na wykonanie utwardzenia drogi gminnej wewnętrznej (działka nr [...]). Burmistrz pismem z dnia 25 maja 2010 r. poinformował o dotychczasowym stanie sprawy, powtarzając jak wcześniej, że nie można zapewnić wnioskodawczyni wykonania jakichkolwiek remontów, gdyż jest to droga o niewielkim znaczeniu komunikacyjnym. Podniósł jak wcześniej, że Gmina Miasta i Gminy [...] nie ma niezbędnych środków finansowych na remont drogi objętej wnioskiem. M. G. złożyła również skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na bezczynność Burmistrza. Kolegium pismem z dnia 9 czerwca 2010 r., nr [...] poinformowało, że zażalenie określone w art. 37 k.p.a. przysługuje gdy istniał obowiązek prawny działania organu administracyjnego i to działania w określonej formie prawnej, ujętej w ramach procesowych rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując wskazało, że przedmiot sprawy skargi dotyczącej utwardzenia drogi gminnej nie należy do spraw administracyjnych w rozumieniu przepisów k.p.a. M. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] wobec braku odpowiedzi na jej pisma i wnioski dotyczące utwardzenia drogi gminnej wewnętrznej – (działka nr [...]), utwardzenia drogi gminnej wewnętrznej (działka nr [...]), oraz zezwolenia na wykonanie utwardzenia drogi gminnej wewnętrznej (działka nr [...]). Skarżąca wniosła o dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu w sposób wybiórczy opisała część stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Zarzuciła Burmistrzowi brak odpowiedzi na jej pisma i wnioski dotyczące utwardzenia drogi. W odpowiedzi Burmistrz Miasta i Gminy wskazał, że skarga nie zawiera wszystkich dokumentów dotyczących sprawy, a w szczególności dotyczących stosunku cywilno-prawnego, z którego to skarżąca chciała wywodzić skutki prawne. Podniósł, że we wszystkich sprawach dotyczących stosunku administracyjnego skarżąca otrzymała stanowisko organu, wobec wydania stosownych decyzji. Konkludując organ wskazał, że skarżąca do skargi dołączyła jedynie te dokumenty, które w jej ocenie przemawiają na jej korzyść. Organ ocenił skargę M. G. jako niezasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Na podstawie § 3 tego artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Skarga na bezczynność organu przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W niniejszej sprawie skarga dotyczy zarzucanej Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] bezczynności w zakresie braku odpowiedzi na pisma i wnioski M. G., dotyczące utwardzenia drogi gminnej wewnętrznej oraz zezwolenia na wykonanie utwardzenia drogi gminnej wewnętrznej (działka nr 543). Zwrócić należy uwagę, że właścicielem drogi gminnej wewnętrznej o nr [...], położonej w miejscowości H. jest Gmina [...], przy czym droga ta prowadzi do piaskowni "N.", której właścicielem jest skarżąca. W związku z tym gmina posiada uprawnienie do zarządzania tą drogą, co wiąże się m.in. z potrzebą utrzymywania jej w należytym stanie, czy też przeciwdziałanie jej niszczeniu przez użytkowników, stosownie do zapisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.). Jednakże żaden ze wskazanych w tym akcie prawnym przepisów nie nakłada na zarządcę drogi obowiązku rozstrzygnięcia kwestii utwardzenia drogi, czy też naprawy uszkodzonej drogi w formie decyzji administracyjnej. Utwardzenie drogi gminnej nr [...] nie stanowi indywidualnej sprawy administracyjnej, której rozstrzygnięcie wymaga wydania aktu władczego ze strony organu administracji publicznej w tym wypadku Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Trafne jest zatem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które na skutek skargi M. G., stwierdziło, że utwardzenie drogi gminnej, nie należy do spraw administracyjnych w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Naprowadzić wypada, że gdy niedopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna w sprawach innych aktów lub czynności wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a., wyłączona jest również możliwość wniesienia skargi na bezczynność w tych sprawach do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 958/2010). Skoro Burmistrz Miasta i Gminy nie jest władny do wydania decyzji, postanowienia, ani aktu administracyjnego w sprawie utwardzenia, czy też remontu drogi gminnej, tym samym brak jest możliwości wniesienia skargi na bezczynność tego organu w przedmiotowej sprawie do WSA w Rzeszowie. Ponieważ sprawa ze skargi M. G. nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.