II SAB/Rz 48/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi H. C. i Z. C. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie usunięcia drzew bez zezwolenia -skargę oddala- Przedmiotem skargi H. C. i Z. C. jest bezczynność Prezydenta Miasta [...] w sprawie usunięcia drzew na działce. W oparciu o przesłane do Sądu dokumenty ustalono, że H. C. w dniu 26 kwietnia 2012 r. poinformowała Prezydenta Miasta [...] o fakcie dokonywania przez A. B. systematycznego wycinania drzew i krzewów ze skarpy przy ul. G. w P. Taka informacja została zawarta w protokole przyjęcia wniosku. Decyzją z [...] lipca 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w dniu 26 kwietnia 2012 r. w sprawie usunięcia drzew i krzewów rosnących na terenie działki nr 697/3, obr. [...] przy ul. G. w P. stanowiącej własność A. B. W uzasadnieniu Prezydent podał, że w dniu 15 maja 2012 r. dokonane zostały oględziny w terenie. Na podstawie wyjaśnień właściciela nieruchomości A. B. oraz dokonanych oględzin ustalono, że z terenu działki usunięto tylko drzewa i krzewy owocowe, pozostawiając pnie. Ekspertyza dendrologiczna wykonana przez Rzeczoznawcę [...] nr [...] w specjalności Budowa i Konserwacja Terenów Zieleni – Z. K., potwierdza, że z terenu ww. nieruchomości usunięte zostały drzewa i krzewy owocowe takie jak czereśnia ptasia, orzech włoski, głóg jednoszyjowy. Ze względu na różną interpretację pojęcia drzewa owocowego - organ stwierdził, że może budzić wątpliwości uznanie głogu jednoszyjkowego za gatunek owocowy, jednak zgodnie z wykonaną ekspertyzą jego usunięcie nie wymagało zezwolenia, gdyż nie przekroczył on wieku 10 lat. Nadto A. B. dołączył do akt sprawy oświadczenia osób mieszkających przy ulicy G. oraz osób uczestniczących przy usuwaniu drzew i krzewów potwierdzające, że z terenu jego nieruchomości zostały wycięte drzewa owocowe takie jak: czereśnie, orzechy, głóg. Prezydent powołał się na art. 83 ust. 6 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), zgodnie z którym usunięcie drzew owocowych i drzew których wiek nie przekracza 10 lat nie wymaga uzyskania zezwolenia. Mając na uwadze zebrany materiał dowody i kierując się tą regulacją Prezydent uznał, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania H. C. - SKO decyzją z [...] sierpnia 2012 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że decyzja Prezydenta nie odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie wymogów uzasadnienia. Kolegium wyjaśniło, że decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalić, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie. Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu postawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Kolegium w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie przywołał żadnej podstawy prawnej z zakresu prawa materialnego, co powoduje, że decyzja Prezydenta jest nieprawidłowa z punktu widzenia zgodności z prawem. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] września 2012 r., nr [...], umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie usunięcia drzew i krzewów rosnących na terenie działki nr 697/3, obr. [...] przy ul. G. w P. stanowiącej własność A. B. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że w trakcie rozprawy ustalono, że z ww. działki usunięte zostały drzewa w ilości 16 sztuk (pozostałości pni) oraz usunięte zostały krzewy gatunek głóg. Z wyjaśnień strony jak i dokonanych oględzin wynika, że z powyższego terenu usunięto tylko drzewa i krzewy owocowe, o czym świadczą pozostałości pni. Prezydent dodał, że informacje przedstawione przez H. C. dotyczące wycięcia około 200 sztuk drzew łącznie z głogiem nie są możliwe do sprawdzenia ze względu na brak śladów czyli pni drzew. Pismem z 25 kwietnia 2014 r. Z. C. wniósł do SKO zażalenia na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w sprawie wycinki drzew bez zezwolenia na ww. działce. W uzasadnieniu Z. C. podniósł, że mimo, że jest stroną w tym postępowaniu nie został powiadomiony do chwili obecnej przez Prezydenta co do dalszego załatwienia sprawy. SKO postanowieniem z [...] maja 2014 r. nr [...], uznało wniesione zażalenia za nieuzasadnione. Kolegium wskazało, że wnoszący zażalenia nie jest właścicielem ww. działki, jak też, nie był on inicjatorem wszczęcia postępowania (lecz jego małżonka H. C). W związku z tym Z. C. nie przysługuje legitymacja procesowa uprawniająca do złożenia zażalenia na bezczynność. Również H. C. pismem z 23 czerwca 2014 r. wniosła do SKO zażalenia na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w sprawie wycinki drzew bez zezwolenia na ww. działce. W uzasadnieniu H. C. podniosła, że mimo, że jest stroną w tym postępowaniu nie została powiadomiona do chwili obecnej przez Prezydenta co do dalszego załatwienia sprawy. SKO postanowieniem z [...] lipca 2014 r. nr [...], uznało wniesione zażalenia za nieuzasadnione. Kolegium wskazało, że wnosząca zażalenia nie jest właścicielem ww. działki, jest natomiast inicjatorem wszczęcia postępowania. W ocenie Kolegium stroną postępowania w rozważanym przypadku jest wyłącznie posiadacz nieruchomości, z której wycięto drzewa, tj. A. B. W związku z tym H. C. nie przysługuje legitymacja procesowa do złożenia zażalenia na bezczynność. H. C. oraz Z. C. skierowali skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucając Prezydentowi Miasta [...] bezczynność w sprawie wycinki drzew na ww. działce, formułując wniosek o: 1) zobowiązanie Prezydenta do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w obowiązującym terminie, 2) zobowiązanie Prezydenta do usunięcia zaistniałego naruszenia prawa, 3) nałożenie na Prezydenta grzywny, 4) zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy tj. "milczenie władzy" w rozpoczętym postępowaniu administracyjnym, a także tendencyjne, jednostronne i niezgodne z prawem działanie urzędników Urzędu Miasta [...]. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w dniu 26 kwietnia 2012 r. Prezydent został powiadomiony o wycince drzew przez A. B., mimo to dopiero po 18 dniach przeprowadzono oględziny na gruncie, spisano notatkę i informacje skarżących, które nie zostały uwzględnione. Zarzucili, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie byli traktowani jako strony postępowania. W ich ocenie sprawa została załatwiona jednostronnie i tendencyjnie w celu uchronienie sprawcy "dewastacji" przed odpowiedzialnością. Skarżący zarzucili nadto, że Prezydent naruszył art. 32 pkt 1, 2 i art. 86 Konstytucji RP, oraz art. 6-9, art. 11, art. 12 ustawy o ochronie przyrody, a także art. 107 § 3 k.p.a. Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę powtórzył, że stroną postępowania był A. B. właściciel działki z której usunięte zostały drzewa. Natomiast H. C. jako osoba która poinformowała urząd o fakcie usunięcia drzewa z ww. nieruchomości nie była stroną tego postepowania, i nie była informowana o jej przebiegu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest bezzasadna. Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). W tym miejscu wyjaśnić należy, iż legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić - co do zasady - podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny. Innymi słowy interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się, tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 89). W administracyjnym postępowaniu interes prawny musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Uprawnienie do złożenia skargi uzależnione jest więc od wykazania interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Stąd osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, str. 424) (tak NSA w postanowieniu z dnia 13.11.2012 r. I OSK 2633/12). Skarżący H. i Z. C. nie mieli przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].09.2012 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie usunięcia drzew i krzewów na dz. 697/3 obr. [...] poł. w P. przy ul. G. stanowiącej własność A. B. Postępowanie to toczyło się z urzędu na skutek zawiadomienia przez H. C. z dnia 26.04.2012 r. o wycięciu drzew na działce A. B. Stosownie do treści art.28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości, że interes prawny musi mieć swoje źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego. Musi istnieć związek pomiędzy normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, przejawiający się w tym, że norma ta może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Jeśli dana norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę prawną danego podmiotu, to nie można mówić o tym, że ma ona interes prawny. Przepis art. 83 ust.1 ustawy z dnia 16.04.2004 r., o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia określa zarówno krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku i zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów oraz wymierzenia grzywny za wycięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia - a tym samym krąg stron tego postępowania. Podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku w tej kategorii spraw są wyłącznie posiadacz nieruchomości oraz właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., ale jedynie w sytuacji, gdy drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Podmioty te są jednocześnie stronami tego postępowania, a w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości nie jest jednocześnie jej właścicielem oraz w wypadku wniosku złożonego przez właściciela wskazanych wyżej urządzeń oraz użytkownika wieczystego - stroną jest także jej właściciel, gdyż przysługuje im interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w toczącym się postępowaniu. Słuszność tego poglądu potwierdza także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II OSK 428/06 z dnia 08.03.2007r., LEX nr 325265 który stwierdził ,iż "podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę. Nie może natomiast być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot (np. ten, na którego gruncie rosły drzewa, lub który zawiadomił organ o wycięciu drzew i domaga się zastosowania kary wobec innego podmiotu)". W kontrolowanej sprawie stroną postępowania był właściciel i posiadacz przedmiotowej nieruchomości A. B. Interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 83 ustawy o ochronie przyrody nie posiada co do zasady właściciel nieruchomości sąsiedniej, dlatego nie jest on stroną postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu. W pewnym okresie toczącego się postępowania administracyjnego błędnie uznawano p. H. C. za stronę. W oględzinach przedmiotu sporu brał również udział jako strona jej mąż p. Z. C. Prawidłowo jednak przyjął ostatecznie Prezydent Miasta przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, że przymiot strony ma wyłącznie A. B. posiadacz i właściciel działki, z której wycięto drzewa i krzewy. Procedura administracyjna - w przeciwieństwie do cywilnej - nie przewiduje instytucji zwolnienia od udziału w sprawie z powodu braku przymiotu strony i konieczności wydawania w tym przedmiocie jakichkolwiek postanowień czy decyzji. Wyjątkiem jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego w związku z odwołaniem wniesionym przez podmiot niebędący stroną. Nie było więc możliwości wydania w stosunku do p. H. C. takiego procesowego rozstrzygnięcia, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Prezydenta Miasta [...]. Należy podkreślić, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, w zażaleniach na bezczynność Prezydenta Miasta [...] i skardze do tut. Sądu skarżący swój interes prawny uzasadniali faktem bycia właścicielem sąsiedniej nieruchomości oraz uznania H. C. – na pewnym etapie postępowania – za stronę przez organy administracji. Nigdy nie kwestionowali oni udokumentowanego faktu własności przedmiotowej nieruchomości należącej do A. B., ani nie zgłaszali do tej nieruchomości jakichkolwiek roszczeń. Na rozprawie przed WSA w dniu 28 października 2014 r. skarżący zarzucił, że w pismach kierowanych do Prezydenta Miasta [...] informował o tym, że wystąpił z wnioskiem o zasiedzenie nieruchomości, z której zostały wycięte drzewa i że toczy się w tej sprawie postępowanie przed sądem powszechnym. Podał, że posiadał przedmiotową nieruchomość przez 34 lata. Skarżąca H. C. potwierdziła powyższe okoliczności. Sąd oceniając powyższe twierdzenia przyjął, iż są gołosłowne i nie mają one pokrycia w aktach. W przedmiotowej sprawie H. C. i Z. C. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, dobitnie świadczy o tym wykaz osób, który została doręczona decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. [...] i nie mają także interesu prawnego w rozumieniu art. 83 ustawy o ochronie przyrody w jej rozstrzygnięciu (art. 50 § 1 p.p.s.a.). W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.