II SAB/Rz 48/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Związku [....] w [...] na bezczynność Wójta Gminy [....] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązać Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 1 grudnia 2017 r. co do pkt 6 w części dotyczącej informacji kto podjął decyzję w zakresie pozostałości po pomniku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi; II. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 1 grudnia 2017 r. w pozostałej części; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala wniosek o wymierzenie grzywny organowi; V. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz strony skarżącej Związku [....] w [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Związku jest bezczynność Wójta Gminy w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 1 grudnia 2017 r. Jak wynika ze skargi oraz dołączonych dokumentów Związek zwrócił się do Wójta Gminy w trybie art 2 ust. 1 i art 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") o udostępnienie informacji w zakresie: 1) kto, kiedy i w jakim trybie podjął decyzję o zburzeniu pomnika na cmentarzu komunalnym w H., gm. , powiat [...], woj., 2) o udostępnienie wniosku Gminy o rozbiórkę pomnika wraz z załącznikami, 3) o udostępnienie całej dokumentacji w przedmiocie rozbiórki w/w pomnika, w tym decyzji, postanowień, 4) kiedy i w jaki sposób Gmina ustaliła "wolę większości mieszkańców" co do usunięcia pomnika, 5) o udostępnienie dokumentacji w przedmiocie poznania "woli mieszkańców", 6) co stało się z pozostałościami po pomniku i kto podjął decyzję w tym zakresie. O przekazanie powyższych informacji zwrócono się na adres e-mail: [...] W skardze wskazano, że pomimo upływu ustawowo przewidzianych terminów nie otrzymali żądanych informacji, ani żadnej odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że bezpośrednio po wpłynięciu skargi na bezczynności tj. w dniu 21 marca 2018 r. (skarga wpłynęła w dniu 20 marca 2018 r.) odpowiedź została udzielona i wysłana drogą elektroniczną. Udzielając odpowiedzi w zakresie pkt 1 wskazano, że decyzję o zburzeniu pomnika podjął Wójt Gminy w porozumieniu z radnymi Gminy . Odnośnie pkt 2 przesłano ksero zgłoszenia zamiaru wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. Co do pkt 3, że brak jest innej dokumentacji, pkt 4, że decyzja o usunięciu pomnika zapadła po wcześniejszych rozmowach "w temacie rozbiórki nielegalnego upamiętnienia, z mieszkańcami i radnymi gminy ", w punkcie 5, że w zakresie "woli mieszkańców"" nie sporządzono dokumentacji, w punkcie 6, że betonowe i kamienne elementy obiektu zostały zgruzowane, skruszone w miesiącu maju 2007 r., krzyż z upamiętnienia został poddany renowacji i ustawiony w miejscu upamiętnienia w lipcu 2017 r. Uchybienie terminu do udzielenia odpowiedzi organ usprawiedliwiał długotrwałym urlopem pracownika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Należy również podkreślić, że w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo, w przypadku rozpoznawania skargi na bezczynność organu, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dniu orzekania. Jakkolwiek przepisy P.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Podkreślić należy, że bezczynność w zakresie wniosku o udostępnienie informacji, złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej może być skutecznie zarzucona wyłącznie podmiotowi, na którym – zgodnie z art. 4 u.d.i.p. - ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznej, i tylko wówczas, gdy informacja objęta skierowanym do takiego podmiotu wnioskiem stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.. Zgodnie z w/w przepisem art. 4 ust. 1 - 3 u.d.i.p. "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji". Oczywistym jest , że Wójt Gminy jest organem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z kolei, jak wynika to z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013r. w sprawie sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013r. w sprawie sygn. akt II SAB/Rz 48/12 – dostępne, jak i pozostałe przywołane w uzasadnieniu, na internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnieniu podlega zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c). Uwzględniając powyższe uznać należy, że żądane przez skarżącego informacje mają co do zasady charakter informacji publicznej. Stanowią bowiem istotną informację o działalności podmiotu publicznego. Żądane informacje dotyczyły okoliczności związanych z podjęciem decyzji i zrealizowaniem przez Gminę rozbiórki pomnika w H.. Reasumując, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zaś sama informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Oznacza to, iż organ zobowiązany był rozpoznać wniosek o udostępnienie wskazanych we wniosku informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez udzielenie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy ustawy. Na gruncie ustawy udostępnienie informacji publicznej następuje bowiem co do zasady bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p..). Z kolei, jeśli podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Z akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej skarżący złożył w dniu 1 grudnia 2017 r. Odpowiedź na prawidłowo złożony wniosek została udzielona skarżącemu 21 marca 2018 r., a więc z uchybieniem 14 – dniowego terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po wniesieniu skargi na bezczynność. Zdaniem Sądu odpowiada ona treści wniosku, z jednym wyjątkiem. Odpowiedź na żądanie zawarte w pkt 1 wniosku, tj. kto, kiedy i w jakim trybie podjął decyzję o zburzeniu pomnika, została udzielona. W odpowiedzi na wniosek "od 1" wskazano, że decyzję o zburzeniu pomnika podjął Wójt Gminy w porozumieniu z radnymi Gminy . Odpowiedź na pytanie o czas podjęcia decyzji zawiera dokument w postaci zgłoszenia zamiaru rozbiórki z dnia 19 stycznia 2017 r. stanowiący jednocześnie wyczerpującą odpowiedź na żądanie zawarte w pkt 2 wniosku – z treści zgłoszenia nie wynika, aby były doń dołączone załączniki. Informację w tym zakresie zawiera także odpowiedź na żądanie zawarte w pkt 4 wniosku. Odpowiedź na pytanie zawarte w pkt 3 jest klarowna, organ stwierdził, że innej dokumentacji brak. To samo dotyczy odpowiedzi na żądania zawarte w pkt 4 i 5 wniosku. We wniosku z dnia 1 grudnia 2017 r. skarżący zażądał informacji o tym "co stało się z pozostałościami po pomniku i kto podjął decyzję w tym zakresie". Odpowiedź organu "ad. 6" – zawiera informację na temat tego, co stało się z pozostałościami po pomniku. Brak jest informacji, kto podjął decyzję w tym zakresie. Zaniechanie organu oznacza, że zarówno na datę złożenia skargi jak i wyrokowania organ pozostawał w części dotyczącej żądania wniosku w pkt 6 co do udzielenia informacji kto podjął decyzję o pozostałościach po pomniku w bezczynności – w związku z czym zobowiązano go w pkt I wyroku do jego załatwienia w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.. W pozostałej części odpowiedź na wniosek został udzielona po wniesieniu skargi, z oczywistym uchybieniem terminu z art. 13 u.d.i.p. Przepis art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencje do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę. W tym przypadku sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględni stan istniejący w chwili wniesienia skargi. Dlatego też Sąd na podstawie powołanego przepisu orzekł jak w pkt II wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 1a obejmuje wszystkie formy uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, także formę określoną w art. 149 p 1 pkt 3 P.p.s.a., a więc gdy orzeczenie sądu ograniczy się do stwierdzenia, że miała miejsce bezczynność lub przewlekłość postępowania. W ujęciu w/w przepisu obowiązek sądu ustalenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa ma zatem szeroki zakres. Uwzględnienie skargi na bezczynność (pkt I i II wyroku) wiązało się z orzeczeniem w pkt III wyroku, tj. stwierdzeniem, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W kontrolowanej sprawie odpowiedź na wniosek została udzielona z ponad -3- miesięcznym opóźnieniem. Niedotrzymanie ustawowego terminu wynikało bowiem z błędnego przekonania organu, że pismo datowane na 5 grudnia 2017 r. stanowiące odpowiedź na wniosek zostało wysłane. Postawa organu po wniesieniu skargi i ustaleniu stanu bezczynności w udzieleniu odpowiedzi polegająca na bezzwłocznym załatwieniu wniosku, wyjaśnieniu przyczyn zaistnienia opóźnienia i przeproszeniu wnioskodawców wyklucza uznanie bezczynności za noszącą cechy rażącego naruszenia prawa. Oceny tej nie zmienia fakt, że w minimalnym stopniu udzielona odpowiedź nie była pełna (pkt I wyroku). Z powyższych przyczyn Sąd nie wymierzył organowi grzywny, o którą wnioskował skarżący. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.