II SAB/Rz 49/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. N. na bezczynność Starosty Powiatu w sprawie zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu postanawia odrzucić skargę Pismem z dnia [...] września 2006 r. G. N. zwrócił się do Starosty Powiatu o zwrot "zawyżonej" opłaty ( 425 zł), pobranej za wydanie karty pojazdu, którą uiścił w wysokości 500 zł przy rejestracji pojazdu marki Audi 80, nr rej. [...], tj.w dniu [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu swojego żądania powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04. Odpowiadając na powyższe pismo Starosta Powiatu poinformował skarżącego ( pismo z dnia [...] września 2006 r. ,[...]), że opłatę pobrano zgodnie z obowiązującym prawem - art. 77 ust 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz.515 ze zm.) i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ). Jednocześnie wyjaśnił, że działanie organu w przedmiotowej sprawie było zgodne z art. 7 Konstytucji R.P. i stwierdził, że roszczenia w tej sprawie mogą być dochodzone przed właściwym sądem cywilnym. W piśmie z dnia [...] października 2006 r. skarżący wezwał Starostę Powiatu do wydania decyzji w sprawie zwrotu "nadpłaty" za wydanie karty pojazdu marki Audi 80, nr rej. [...] w terminie 7 dni. Równocześnie zastrzegł, że po bezskutecznym upływie tego terminu wystosuje skargę "na milczenie organu administracji publicznej". W odpowiedzi na powyższe pismo Starosta Powiatu pismem z dnia [...] listopada 2006 r., nawiązując do stanowiska przedstawionego we wcześniejszym piśmie z dnia [...] września 2006 r., stwierdził w szczególności, że żądanie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu ( 425 zł ) jest roszczeniem cywilno-prawnym i winno być skierowane bezpośrednio do sądu cywilnego. Pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest czynnością administracyjno - techniczną organu rejestrującego i tym samym nie była wydana decyzja administracyjna określająca jej wysokość. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 Minister Infrastruktury zmienił wysokość opłaty za wydanie karty z 500 zł na 75 zł - wydane w tym zakresie rozporządzenie zaczęło obowiązywać od dnia 1 maja 2006 r. G. N. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na "milczenie organu administracji publicznej" - Starosty Powiatu zarzucił obrazę prawa materialnego, w szczególności art. 28 TWE oraz art. 92 i 217 Konstytucji R.P. a także norm postępowania administracyjnego poprzez odmowę wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nadpłaconej przez niego opłaty za wydanie karty pojazdu. Jednocześnie wniósł o zobowiązanie Starosty Powiatu do wydania decyzji w powyższym zakresie. Uzasadnienie skargi zawiera wywody, które sprowadzają się do konkluzji, iż Starosta Powiatu uchylając się od wskazania podstawy prawnej "swojego milczenia" narusza "konstytucyjną" zasadę zaufania obywatela do Państwa i zasadę legalizmu. Nie czyni bowiem zadość tym zasadom udzielenie ogólnej odpowiedzi w miejsce decyzji posiadającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Skarżący podał również, że wobec "milczenia" Starosty wezwał go do wydania decyzji w terminie 7 dni, zastrzegając, iż bezskuteczny upływ tego terminu spowoduje podjęcie innych działań przewidzianych prawem. Dalsze milczenie Starosty spowodowało, że niniejsza skarga stała się konieczna i uzasadniona. Nie zgadza się z informacją nadesłaną przez Starostę, bowiem opłata została pobrana w drodze decyzji, zatem w trybie administracyjnym ma prawo domagać się jej zwrotu, bezpośrednio od organu administracji publicznej. Przesyłając skargę G. N. do tutejszego Sądu, Starosta Powiatu stwierdził, że jest ona bezzasadna i jednocześnie wskazał, że w pismach z dnia [...] września 2006 r. oraz [...] listopada 2006 r. - skierowanych wcześniej do skarżącego - zawarte zostało szczegółowe wyjaśnienie braku podstaw do wydania żądanej przez skarżącego decyzji, jak i przyczyn odmowy zwrotu kwoty 425 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi G. N. jest "milczenie organu administracji publicznej", tj. Starosty Powiatu, którą należało zakwalifikować jako skargę na bezczynność tego organu polegającą na niewydaniu żądanej przez skarżącego decyzji. W ocenie Sądu, pogląd Starosty Powiatu, który wskazuje w istocie rzeczy na brak właściwości organu administracji do załatwienia sprawy, tj. do orzekania w przedmiocie odmowy zwrotu pobranej opłaty ( w całości lub w części) zasługuje na akceptację. Otóż pobranie przez organ administracji publicznej opłaty za wydanie karty pojazdu może być potraktowane, jako czynność przewidziana w art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm. ) z tego względu, że obowiązek jej uiszczenia znajduje podstawę w przepisach prawa materialnego ( art. 77 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm. ), zaś wysokość tej opłaty została określona w przepisach wydanych na podstawie art. 77 ust 4 pkt 2 tej ustawy. Przepisy te nie przewidują, by pobierając tę opłatę organ wydawał decyzję, co oznacza, że obowiązek jej uiszczenia powstaje ex lege. Wykonanie tego obowiązku jest niezbędne do zarejestrowania pojazdu. Jednakże sprawa ewentualnego zwrotu przedmiotowej opłaty ma według Sądu charakter cywilnoprawny. Przepisy bowiem prawa administracyjnego co do zasady nie przewidują możliwości zwrotu nienależnego świadczenia w drodze decyzji administracyjnej lub innej czynności administracyjnej. Dotyczy to także przepisów regulujących sprawę rejestracji pojazdu. Dla przyjęcia obowiązku orzeczenia o zwrocie, istnienie przepisu prawa administracyjnego, który po stronie organu ustanawiałby obowiązek takiego zwrotu w drodze decyzji lub czynności wynikającej z przepisów samego prawa jest bez wątpienia niezbędne. W rezultacie więc, o ile możliwe jest zakwestionowanie czynności pobrania opłaty poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego - po uprzednim wyczerpaniu trybu z art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia, w którym, skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu czynności ) - to możliwość ta nie istnieje w przypadku odmowy zwrotu takiej opłaty ( w całości lub w części). Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 4 powyższej ustawy może zostać zaskarżona czynność dotycząca obowiązku lub uprawnienia wynikającego ( dla skarżącego ) z mocy samego prawa. Tym prawem co do zasady jest prawo materialne - w tym przypadku ustawa - Prawo o ruchu drogowym i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, jednakże w jakimkolwiek przepisie w nich zawartych nie została przewidziana możliwość ubiegania się w jakimś odrębnym administracyjnym trybie o zwrot nadpłaconej opłaty, ani też żaden przepis, jak wyżej już podniesiono, nie nakłada na organy administracji obowiązku zwrotu pobranej opłaty lub jej części. Trzeba też zauważyć, że za poglądem, iż spór o zwrot takiej opłaty nie podlega właściwości sądu administracyjnego zdaje się przemawiać także konstrukcja przepisu art. 146 § 1 cytowanej wyżej ustawy, a który określa rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą być podjęte w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy. Zgodnie z jej brzmieniem sąd uwzględniając skargę na taki akt lub czynność uchyla ten akt lub stwierdza bezskuteczność czynności ( § 1 ). W myśl zaś § 2 tego przepisu sąd może uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z mocy prawa. W razie sporu co do obowiązku zwrotu mógłby w grę wchodzić art. 146 § 2, jednakże wobec braku niezbędnego zapisu w prawie materialnym o przysługującym stronie uprawnieniu do domagania się zwrotu i odpowiadającemu mu obowiązku organu do zarządzenia takiego zwrotu, zastosowanie powyższego przepisu nie będzie możliwe. Nie jest jednak tak, że strona, która uiściła opłatę w ogóle nie posiada możliwości dochodzenia zwrotu opłaty nienależnie pobranej przez organ administracji, bowiem może dochodzić tych roszczeń w postępowaniu cywilnym. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich ( ETS ) została sformułowana zasada nakazująca zwrot opłat pobieranych niezgodnie z prawem Wspólnot, przy czym przez pojęcie opłat należy rozumieć wszelkie świadczenia pobierane przez organy państwowej jako świadczenia publicznoprawne ( podatki, cła, opłaty administracyjne itd. ). Jeżeli tego rodzaju opłaty pobierane są przez podmioty państwowe wbrew prawu wspólnotowemu, to po stronie państwa istnieje obowiązek ich zwrotu, a po stronie jednostki, od której opłaty zostały pobrane - uprawnienie do otrzymania ich zwrotu. Chociaż uprawnienie powyższe i towarzyszący mu obowiązek wynikają z prawa wspólnotowego, to jednak realizacja tego uprawnienia odbywa się na zasadach krajowych. Taki pogląd przedstawia dr Nina Półtorak w artykule "Roszczenia o zwrot opłat pobranych przez państwo niezgodnie z prawem wspólnotowym" ) Europejski Przegląd Sądowy Nr 4/2006, str. 11-23 ); Sąd pogląd ten podziela. W ocenie jednakże Sądu, zwrot wszelkich nienależnych świadczeń, w tym także nienależnych danin publicznych ( poza wypadkami wyraźnie wymienionymi w prawie administracyjnym, jak nadpłata podatku w Ordynacji podatkowej) następuje w trybie postępowania cywilnego. Oznacza to więc, że w przedmiocie ewentualnych roszczeń, co do zwrotu podwyższonej a nienależnej opłaty za wydanie karty pojazdu, uprawnionym do orzekania jest sąd powszechny. Trafne zatem okazały się wyjaśnienia Starosty Powiatu zawarte w jego pismach skierowanych do skarżącego (z dnia [...] września 2006 r. i z [...] listopada 2006 r.). Przy dokonywaniu oceny właściwej drogi dochodzenia takich roszczeń Sąd miał też na uwadze art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowi, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów, co oznacza domniemanie drogi sądownictwa powszechnego. Regułą zatem jest rozstrzyganie spraw przez sądy powszechne, a to bez wątpienia przemawia przeciwko stosowaniu rozszerzającej wykładni przepisów dotyczących właściwości sądów administracyjnych w sprawach orzekania o zwrocie nienależnego świadczenia, choćby ono wynikało z decyzji administracyjnej lub pozostawało z taką decyzją w związku, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie ( decyzja o rejestracji). Podsumowując dotychczasowe rozważania, skoro Sąd uznał, że organ administracji nie jest właściwy w zakresie orzekania co do ewentualnego zwrotu pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu, to z uwagi na takie stanowisko, za nienależące do właściwości Sądu należało uznać skargę na bezczynność tego organu - w tym przypadku na bezczynność Starosty Powiatu - nazwaną przez skarżącego jego "milczeniem" - w postaci niewydania decyzji o zwrocie nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu, a która przez skarżącego została uiszczona. Po myśli art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd odrzuca skargę jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tych wszystkich względów i na podstawie cytowanego art. 58 § 1 pkt 1 powyższej ustawy orzeczono jak w sentencji.