II SAB/Rz 5/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. T. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie niewydania decyzji o stwierdzeniu istnienia choroby zawodowej zobowiązuje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej wniesione przez J. T. w terminie 2 miesięcy licząc od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku II SAB/Rz 5/10 U Z A S A D N I E N I E Skargą z dnia 28 grudnia 2009r., skarżący J. T. zaskarżył bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej PPIS) w przedmiocie niewydania decyzji dotyczącej stwierdzenia choroby zawodowej obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem. W uzasadnieniu skargi podał, że [...] kwietnia 2007r. wystąpił do PPIS z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Decyzją z dnia [...] listopada 2008r. PPIS odmówił stwierdzenia wnioskowanej choroby zawodowej. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzja z dnia [...] stycznia 2009r. w całości uchylił decyzje organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Do dnia wniesienia skargi nie została wydana decyzja przez organ pierwszej instancji, co jest niezgodne z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.). Pismem z dnia [...] listopada 2009r. złożył do organu nadrzędnego zażalenie na bezczynność PPIS. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał zażalenie skarżącego za nieuzasadnione. Skarżący stwierdzi, że organ nadal znajduje się w bezczynności, gdyż nie dopełnił obowiązku z art. 36 k.p.a., polegającego na zawiadomieniu strony o przyczynach zwłoki nawet, gdy przyczyna zwłoki jest niezależna od organu. Organ nie dopełnił wszelkich możliwych działań w celu zlikwidowania opieszałości jednostki orzeczniczej, jaką jest Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] (dalej WOMP). W szczególności jednostka ta nie została ukarana za opieszałość, a taką możliwość stwarza Kodeks postępowania administracyjnego. Na poparcie stanowiska skarżący powołał tezę wyroku WSA w Białymstoku z dnia 27 października 2009r. sygn. akt II SAB/Bk 30/09. Skarżący wniósł o uznanie skargi za uzasadnioną i wyznaczenie ostatecznego terminu do wydania decyzji w opisanej sprawie. W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] uchylił w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2008r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W wytycznych organ drugiej instancji wskazał zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Organ przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w Przedsiębiorstwie Budownictwa Przemysłowego i Ogólnego "[...]" w R. oraz w Fabryce Wagonów "[...]" S.A. w G., a w dniu [...] lipca 2009r. zwrócił się do WOMP o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego. Skarżący w dniu [...] listopada 2009r. złożył zażalenie na niezałatwienie przez PPIS sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] uznał za nieuzasadnione zażalenie skarżącego. Uzupełniającą opinię WOMP wydał [...] stycznia 2010r., jednakże za kończenie postępowania i wydanie decyzji stało się niemożliwe, bo strona złożyła wniosek o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego. Odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze organ stwierdził, że skarżący zgodnie z art. 36 k.p.a. był informowany o niezałatwieniu sprawy w terminie, w szczególności pismem z dnia [...] lipca 2009r. z uwagi na konieczność uzupełnienia orzeczenia medycznego. Organ podkreślił, że wojewódzki ośrodek medycyny pracy nie jest jednostką podległą Inspekcji Sanitarnej, która nie ma kompetencji do jej ukarania. Organ kilkakrotnie przeprowadzał rozmowy telefoniczne, co dokumentuje notatka urzędowa z dnia [...] października 2009r., a pismem z dnia [...] listopada 2009r. wystąpił do WOMP z prośbą o jak najszybsze wydanie orzeczenia lekarskiego, które jest elementem obligatoryjnym w sprawie stwierdzenia istnienia choroby zawodowej. Przedstawione argumenty czynią skargę J. T. bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwana dalej w skrócie p.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów czyli stan, w którym organ będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy. W myśl art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Dodać wypada, że taka bezczynność musi istnieć do zamknięcia rozprawy (por. Uchwała 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008r. sygn. akt I OPS 6/08; ONSAi WSA 2009/4/63). Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869), decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Z mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) do spraw tych stosuje się przepisy tego Kodeksu. Z tego też względu skarżący kierując zażalenie z dnia [...] listopada 2009r. do organu wyższego stopnia, czyli do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. wyczerpał tryb do wniesienia skargi do sądu określony w art. 52 § 1 p.p.s.a., a skargę wniósł w terminie. Stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 art. 35 k.p.a.). Konstrukcja cytowanych przepisów świadczy o tym, że ustawodawca określił terminy, w których sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Dowodzi tego użyty w tym przepisie zwrot "nie później". Do przestrzegania terminów organy są zobowiązane zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności zasadą legalizmu zawartą w art. 6 k.p.a. i zasadą szybkości i prostoty postepowania zawarta w art. 12 k.p.a. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Terminy załatwienia spraw określają zatem czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji publicznej załatwiający sprawę na jej rozpatrzenie i podjęcie decyzji. Rozpoznając skargę J. T. na niewydanie decyzji w terminie Sąd objął kontrolą czas po kasacyjnej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] do dnia zamknięcia rozprawy sądowej w sprawie ze skargi J. T. na bezczynność organu. Z akt administracyjnych sprawy wynika następujący stan faktyczny sprawy: Organ drugiej instancji akta administracyjne sprawy zwrócił do Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej [...] lutego 2009r. PPIS w [...] pismem z dnia [....] lutego 2009r. wystąpił do PPIS w [...] o przeprowadzenie oceny narażenia zawodowego pracownika J. T. w Przedsiębiorstwie Budownictwa Przemysłowego i Ogólnego "[...]" S.A. w R. na stanowisku majster budowlany w okresie od 1.06.1978r. do 28.02.1982r. PPIS w [...] za pismem z dnia [...] maja 2009r. przesłał do PPIS w [...] kartę oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej (data wpływu do organu [...] maja 2009r.). W dniu [...] marca 2009r. PPIS w [...] sporządził protokół z postępowania w sprawie choroby zawodowej w Fabryce Wagonów w G., skarżący protokół podpisał [...] marca 2009r.; [...] marca 2009r. Fabrykę Wagonów w G. zapoznano jako stronę ze zgromadzonym materiałem w sprawie; PPIS w [...] pismem z dnia [...] maja 2009r. zwrócił się do skarżącego o sporządzenie dobowego chronometrażu czasu pracy na wyszczególnionych stanowiskach pracy wg dołączonego wykazu (karta akt admin. nr 19), a o sporządzenie dobowego chronometrażu czasu pracy do Fabryki Wagonów w G. organ wystąpił pismem z dnia [...] czerwca 2009r. (karta akt admin. nr 22). Wnioskowany chronometraż czasu pracy fabryka przesłała niezwłocznie, bo w dyspozycji organu był już [...] czerwca 2009r. Skarżący chronometraż czasu pracy przesłał do organu [...] maja ([...] maja 2009r. data wpływu do organu). W dniu [...] czerwca 2009r. organ zapoznał skarżącego z zebranym materiałem w sprawie, a [...] lipca 2009r. wystąpił do WOMP w [...] o wypowiedzenie się, czy zebrane dodatkowe informacje w sprawie zatrudnienia J. T. mogą mieć wpływ na orzeczenie w sprawie stwierdzenia istnienia choroby zawodowej. Pismem z tej samej daty to jest z [...] lipca 2009r. powiadomił skarżącego, że decyzja w sprawie choroby zawodowej zostanie wydana niezwłocznie po uzyskaniu uzupełnienia orzeczenia lekarskiego. Pracownik organu sporządził notatkę urzędową dokumentującą przeprowadzenie rozmów telefonicznych z lekarzem medycyny pracy WOMP w [...], który oświadczył, że J. T. zostanie wezwany na ponowne badanie lekarskie (karta akt admin. nr 27). Dopiero w wyniku zażalenia skarżącego na bezczynność z dnia [...] listopada 2009r. i pisma PPIS w [...] z dnia [...] listopada 2009r. WOMP w [...] pismem z dnia [...] grudnia 2009r. powiadomił organ, że został wyznaczony termin badania J. T., przy czym nie podano daty tego badania ( karta akt admin. nr 31). Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] orzeczenie uzupełniające wydał w dniu [...] stycznia 2010r., a w dniu [...] stycznia 2009r. skarżący złożył wniosek o ponowne przeprowadzenie badania przez orzeczniczą jednostkę medycyny pracy drugiego stopnia. Z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010r. termin ponownego badania został wyznaczony na maj 2010r. Przedstawiona wyżej chronologia dat czynności podejmowanych w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego prowadzi do wniosku, że postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2009r., o uznaniu zażalenia J. T. za nieuzasadnione nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie Sądu materiał dowodowy sprawy czyni zasadnym twierdzenie, że organ czynności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy podejmował w zbyt długich odstępach czasu, zazwyczaj miesięcznych, a kolejność ich podejmowania świadczy o tym, że działania organu były przypadkowe i bez jasno nakreślonego scenariusza sprawy. Potwierdza to choćby zlecenie sporządzenia chronometrażu czasu pracy przez skarżącego i fabrykę wagonów. Nadto wzywanie skarżącego do zapoznania się z częściowym materiałem dowodowym, następnie decyzja o wystąpienie do WOMP o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego potwierdzają brak koordynacji i przypadkową kolejność przeprowadzania czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ pierwszej instancji będąc gospodarzem postępowania winien czuwać nad upływem terminów organów z nim współdziałających i monitować o przyspieszenie postępowania. Bierne oczekiwanie na wynik postępowania innego organu nie może być usprawiedliwieniem dla organu, na którym spoczywa obowiązek zakończenia postępowania wydaniem decyzji. O właściwych skutkach monitorowania postępowania, ale w formie pisemnej świadczy stanowisko WOMP o wyznaczeniu terminu do badania, co nastąpiło dopiero wniesieniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Strona winna wiedzieć, w jakiem terminie będzie przeprowadzone badanie, a wyznaczenie kolejności i powiadomienie tak organu prowadzącego postępowanie jak i strony, która ubiega się o stwierdzenie choroby zawodowej winno być standardem, gdyż kolejność badania jest wyłącznie wynikiem rejestracji zgłoszenia. Warto też zaznaczyć, że organ o badanie uzupełniające wystąpił pismem z dnia [...] lipca 2009r., a chronometrażem z fabryki wagonów dysponował już [...] czerwca 2009r. W okolicznościach niniejszej sprawy rację ma pełnomocnik skarżącego, że zawiadomienie o późniejszym terminie załatwienia sprawy z dnia [...] lipca 2009r., w którym nie podano konkretnej daty zakończenia postępowania nie czyni zadość wymaganiom z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu, czy zbyt opieszałe działanie organu nie dotyczy okresu od [...] grudnia 2009r., czyli od pisma WOMP informującego o terminie badania, a następnie po wyznaczeniu i powiadomieniu skarżącego o terminie powtórnego badania przez jednostkę medyczną drugiego stopnia. Reasumując Sąd stwierdził, że treść obowiązku płynąca z art. 35 § 1 k.p.a. oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości, a te w kontrolowanej sprawie wystąpiły, co zostało wyżej opisane. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.