II SAB/Rz 5/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę I. zobowiązuje Starostę Powiatu [...] do rozpoznania wniosku w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt organowi, jednocześnie nie stwierdza aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, II. zasądza od Starosty Powiatu [...] na rzecz skarżącego A. Sp. z o.o. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi spółki P[..] Sp. z o.o. z/s w W. (dalej zwana jako "Spółka") jest bezczynność Starosty Powiatu [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej oznaczonej jako [..] planowanej do realizacji na działce ewidencyjnej nr [..]/1 w S., gminie B., w postępowaniu toczącym się przed tym organem pod numerem [..]. Zarzuca w niej naruszenie przez Starostę Powiatu [..] przepisów postępowania, które miało w jej ocenie istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm., dalej "K.p.a.") przez jego zastosowanie pomimo braku przesłanek, art. 12 K.p.a. przez nie działanie w sprawie wnikliwie i szybko, art. 6 i art. 7 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez nie działanie w sprawie na podstawie i w granicach prawa, art. 35 § 1 i 3 K.p.a. w zw. art. 35 ust. 6 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 z późn. zm.) przez nie załatwienie sprawy, pomimo upływu od daty złożenia wniosku okresu 5 miesięcy. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Starosty Powiatu [..] do niezwłocznego podjęcia czynności w sprawie, nie później niż w terminie 30 dni, oraz zasądzenie kosztów postępowania. Z uzasadnienia skargi wynika, że wniosek w powyższej sprawie został złożony 25.07.2011 r. przez pełnomocnika skarżącej spółki T.B. wraz z 4 egzemplarzami projektu budowlanego, oświadczeniem o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pismem z 22.08.2011 r. Starosta wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku, w tym m.in. do złożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także innych dokumentów. Na wezwanie to pełnomocnik zareagował składając kilka dokumentów, a także wyjaśnienia odnośnie treści wezwania, w których kwestionował niektóre żądania organu. Pomimo tego Starosta uznał, że braki wniosku nie zostały uzupełnione i na tej podstawie pozostawił go bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. W związku z tym Spółka złożyła do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a organ ten postanowieniem z 17.11.2011 r. odmówił wyznaczenia Staroście dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. W ocenie Spółki pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe tylko wówczas, gdy podanie nie czynić ma zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ wezwał wnoszącego podanie do usunięcia braków określając termin 7 dni do ich uzupełnienia i pouczając o skutkach nieuzupełniania braków, a także bezskutecznego upływu tego terminu. Procedura z art. 64 § 2 K.p.a. ma służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów, nie może natomiast zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. W tym zakresie powołano wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych, które w ocenie skarżącej Spółki potwierdzać ma wyrażoną ocenę. Mając na względzie to stanowisko Spółka uznała, że złożone przez jej pełnomocnika podanie nie zawierało braków, spełniając wymogi art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Kierowanym wezwaniem Starosta działał w celu uzupełnienia materiału dowodowego o dokument, który już posiadał, tj. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Spółka wyjaśniła, że oświadczenie to nie zostało złożone zgodnie z treścią zawartą w formularzu stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23.06.2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127 ze zm.), ponieważ nie składała go strona osobiście, lecz w jej imieniu oświadczenie to złożył G.M. Dlatego też oświadczenie nie brzmiało "oświadczam, że posiadam prawo do dysponowania nieruchomością [...]", lecz "Pan G.M. oświadcza, że Spółka P[..] posiada prawo do dysponowania nieruchomością [...]". Literalne zastosowanie się do wzoru oświadczenia zawartego w formularzu poświadczałoby w istocie nieprawdę, ponieważ G.M. nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prawo takie posiadała Spółka, w imieniu której składał on, jako osoba upoważniona do tego przez stronę, oświadczenie. Jak podaje Spółka ocena różnicy treści oświadczenia nie dawała podstaw do pozostawienia podania bez rozpoznania, a wymagało rozpoznania wniosku. Podkreślono też, że wezwanie nie było precyzyjne, ponieważ nie wynikała z niego przyczyna wezwania i nie wskazano w nim dostrzeżonych przez organ nieprawidłowości. Tymczasem Spółka została wezwana do powtórnego złożenia takiego samego dokumentu bez wyjaśnienia jej, jakie wady zawierał dokument złożony poprzednio. Spółka stwierdziła również, że sprawy nie załatwiono w przepisanym terminie pomimo, że już w dacie złożenia wniosku organ dysponował całością wymaganej dokumentacji. Starosta pozostawać ma zatem w zwłoce, skoro nie załatwił sprawy w terminie 65 dni od dnia wszczęcia postępowania, a nawet od dnia uzupełniania wniosku w dniu 30.08.2011 r. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu [...] wniósł o jej oddalenie. W motywach pisma przyznaje, że Spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, oraz że wskutek stwierdzonych braków wezwano ją do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie ze wzorem podanym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 23.06.2003 r., a także oryginał decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 17.08.2010 r., nr [...], lub jej kopii spełniającej wymogi z art. 76a § 2 K.p.a. W dniu 30.08.2011 r. T.B. poinformował, że złożone oświadczenie było prawidłowe, dołączył też kopię w/w decyzji poświadczoną za zgodność z oryginałem przez adwokata A.K., nie będącego pełnomocnikiem Spółki. W związku ze złożeniem oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez G.M. niezgodnie ze wzorem oraz brakiem oryginału decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub kopii spełniającej wymogi art. 76a § 2 K.p.a. Pismem z 7.09.2011 r. Starosta poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W trakcie rozprawy pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wniesioną skargę, dodatkowo oświadczył, iż starosta, w sytuacji gdy poświadczenie za zgodność kopii żądanego dokumentu uczynił adwokat lub radca prawny, który zarazem nie przedłożył pełnomocnictwa od strony, powinien zażądać uzupełnienia o takowe pełnomocnictwo. Pełnomocnik oświadczył ponadto, że w chwili poświadczania za zgodność decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dysponował pełnomocnictwem od skarżącej spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niesporne jest, że skarżąca spółka kwestionuje bezczynność Starosty Dębickiego mającą polegać na nie wydaniu decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, tj. m.in. w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 Ppsa). W ocenie Sądu ocena skuteczności skargi na bezczynność Starosty Dębickiego w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej spółki wymaga rozważenia zasadności podejmowanych przez organ czynności procesowych, w wyniku których pozostawiono wniosek o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpatrzenia. Problematykę związaną z rozpoznawaniem wniosków o udzielenia pozwolenia na budowę normują przepisy ustawy z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm., zwana dalej Upb). Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Upb pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na podstawie art. 32 ust. 5 Upb minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej został upoważniony do tego, aby określić, w drodze rozporządzenia, wzory: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę. W wykonaniu tej delegacji ustawowej w obrocie prawnym pozostaje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 23.03.2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127 ze zm., zwane dalej rozp. MI). Zarazem ustawodawca w art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Upb określił, iż do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. "oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" oraz "decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Oś sporu między stronami sprowadza się do tego, iż strona skarżąca uznaje, że jej wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, uzupełniony następnie na wezwanie Starosty [...], pozwalał na rozpoznanie sprawy in merito, odmienny pogląd prezentuje skarżony organ. W szczególności spór ogniskuje się wokół formalnej skuteczności treści oświadczenia złożonego imieniem spółki o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem skarżącej spółki, złożone jej imieniem przez osobę posiadającą do tego skuteczne pełnomocnictwo – G.M., oświadczenie o prawie spółki do terenu, planowanego pod zamierzoną inwestycję, aczkolwiek nie spełniało literalnie wymogów zawartych w załączniku nr 2 do rozp. MI, to jednak uwzględniając, iż oświadczenie składa pełnomocnik spółki, było skuteczne. Starosta [..] stoi w tym zakresie na gruncie dosłownego wypełnienia treści oświadczenia według wzoru nr 2 rozp. MI, a wobec faktu, iż oświadczenie G.M. zawierało w tym względzie modyfikację, tj. oświadczenie woli nie zostało złożone w toku postępowania w ten sposób, iżby zawierało dosłownie sformułowanie przewidziane cyt. wzorem tj. "oświadczam iż posiadam prawo do dysponowania nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka (i) nr ... w obrębie ewidencyjnym ... w jednostce ewidencyjnej ... na cele budowlane, wynikające z tytułu...", nie było skuteczne i oznaczało niekompletność wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu stanowisko starosty jest nazbyt formalistyczne, nadto Sąd nie jest związany w zakresie orzekania treścią aktów podustawowych. Na użytek niniejszej sprawy uznaje Sąd, iż treść załącznika nr 2 do rozp. MI w zakresie, w jakim nie przewidziano odpowiedniej rubryki, z której wynikałoby, że osoba działająca jako pełnomocnik inwestora i upoważniona do tego, składa oświadczenie woli o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w imieniu inwestora, nie zaś własnym, jest wydane niezgodnie z przepisami prawa. Nie uwzględnia bowiem treści art. 32 k.p.a., z którego wynika, iż strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Cyt. załącznik nr 2 do rozp. MI z jednej strony przewiduje to, iż oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składa inny podmiot niż inwestor, a z drugiej użyte we wzorze sformułowanie (domyślne "ja" –"posiadam prawo ...") wykluczałoby, gdyby przyjąć stanowisko skarżonego organu, taką możliwość bez narażenia się na odpowiedzialność karną za złożenie fałszywego oświadczenia. Znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie G.M. (k. 2 akt administracyjnych) w ocenie Sądu czyniło zadość wymogom przewidzianemu w art. 32 ust. 4 pkt 2 Upb oświadczeniu o dysponowaniu prawem do nieruchomości na cele budowlane. Drugim brakiem, który w ocenie Starosty [..] uzasadniał pozostawienie wniosku strony skarżącej bez rozpoznania, było nie przedstawienie organowi, pomimo wezwania, oryginału decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzja Burmistrza [..] z 17.08.2010 r. [..]) lub jej urzędowo poświadczonej kopii zgodnie z art. 76a § 2 K.p.a. Żądanie przedstawienia w takiej formie m.in. powyższego dokumentu zostało zaprezentowane w piśmie starosty z 22.08.2011 r. wzywającego stronę do uzupełnienia źródłowego wniosku. Zważyć wszak wypada, że organ nie pouczył strony, a ściślej mającego ówcześnie działać w jej imieniu pełnomocnika – T.B., o treści cyt. art. 76a § 2 k.p.a. Cyt. przepis stanowi o tym, iż "Zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym". Przedłożona przez pełnomocnika spółki kopia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została opatrzona adnotacją o zgodności kopii z oryginałem przez adw. A.K., który działa jako pełnomocnik spółki P[..] dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie zaś w postępowaniu administracyjnym. Formalnie rzecz biorąc Starosta [..] miałby rację w tym aspekcie, że gramatyczna wykładnia art. 76a § 2 k.p.a. nie pozwalałaby przyjąć, że takie poświadczenie zgodności kopii z oryginałem przez adwokata, nie będącego w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikiem strony, nie wywiera skutku, o jakim mowa w cyt. przepisie. Rzecz jednak w tym, że o treści art. 76a § 2 k.p.a. organ, wbrew dyspozycji art. 9 k.p.a., nakazującemu należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie powiadomił strony. Art. 9 k.p.a. nakazuje organom czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody wskutek nieznajomości prawa, przeto skoro organ nie pouczył o treści przepisu, do zastosowania którego wzywał osobę traktowaną jako pełnomocnika skarżącej spółki, a nie będącą adwokatem lub radca prawnym, to nie powinien wyciągać wobec strony negatywnych konsekwencji przy nieprawidłowym wywiązaniu się z realizacji skierowanego wezwania o uzupełnienie źródłowego wniosku. O treści cyt. przepisu nie powiadomiono strony także w zawiadomieniu z 7.09.2011 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Sąd zwraca uwagę, że cyt. art. 33 ust. 2 pkt 3 Upb nakazuje dołączenie do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taką decyzją jest m.in. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestor oczywiście może dołączyć kopię takiej decyzji, jej prawidłowe, tj. zgodne z wymogami k.p.a. poświadczenie za zgodność z oryginałem ma na celu uzyskanie przeświadczenia, iż złożona do akt sprawy kopia jest zgodna z oryginałem, a w tym aspekcie organ rozpoznający wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę nie może mieć wątpliwości, skoro w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 Upb dokonuje oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W sytuacjach wątpliwych, starosta miał inną możliwość wyjaśnienia, czy przedłożona w toku postępowania kopia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego była zgodna z oryginałem decyzji. Kopię takiej decyzji starosta mógł uzyskać od Wójta Gminy [..], prowadzącego wszak rejestr wydanych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym (na zasadzie art. 57 ust. 2 ustawy z 27.03.2001 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Podkreślić należy, iż z mocy art. 7 K.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany m.in. do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy. Skoro zatem istniała inna, dopuszczalna prawem, możliwość ustalenia treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, starosta winien z niej skorzystać. Kwestią, która całkowicie umknęła z pola widzenia starosty, jak również strony skarżącej, była ocena skuteczności działania w postępowaniu administracyjnym T.B., który traktowany był przez organ jako pełnomocnik spółki P[..]. W myśl art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 K.p.a.), pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 zd. 1 K.p.a.). W realiach przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że T.B., który działać miał w imieniu skarżącej spółki w postępowaniu administracyjnym nie przedstawił prawidłowego pełnomocnictwa, albowiem dołączone do źródłowego wniosku pełnomocnictwo z daty: 1.05.2011 r. opatrzone jest jednym i nieczytelnym podpisem. Nie wiadomo zatem kto złożył ten podpis, a braku tego nie da się uzupełnić z treści pisma mającego stanowić owo pełnomocnictwo. Dodatkowo z dołączonego do akt administracyjnych wypisu z KRS wynika, że spółka P[..] jest reprezentowana przy wieloosobowym zarządzie przez dwóch członków zarządu. Na potrzebę uzupełnienia braków w zakresie pełnomocnictwa od strony wskazywał także Wojewoda [...] w swym postanowieniu z 17.11.2011 r. [..] wydanym w trybie art. 37 K.p.a. W ocenie Sądu wadliwie zatem Starosta [..] skonstruował wezwanie skierowane na zasadzie art. 64 § 2 K.p.a. o uzupełnienie źródłowego wniosku, skoro wbrew dyspozycji cyt. przepisu oraz art. 33 § 3 K.p.a. nie wezwał do uzupełnienia braku poprzez dołączenie prawidłowego pełnomocnictwa dla T.B. W tym więc aspekcie uznać należy, że na dzień orzekania przez Sąd starosta pozostaje w bezczynności, co nakazywało uznać, na zasadzie art. 149 Ppsa, skargę za uzasadnioną. Sąd jednocześnie uznaje, biorąc pod uwagę czynności podejmowane przez organ, że bezczynność ta nie ma charakteru rażącego. Uznanie skargi na bezczynność za uzasadnioną zobowiązuje Sąd do wyznaczenia organowi terminu do załatwienia sprawy, w ocenie Sądu termin 1 miesiąca od chwili zwrotu akt będzie adekwatny do charakteru sprawy oraz potrzebnych w niej do podjęcia czynności procesowych. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa, na które złożyły się koszty zastępstwa procesowego, opłata od udzielonego pełnomocnictwa oraz uiszczony wpis.