II SAB/Rz 51/11

z dnia 11 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Maria Piórkowska po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2011 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia M.O. w J. na bezczynność Starosty Powiatu J. w sprawie wytoczenia powództwa o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży oraz o ustalenie prawa własności - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. Stowarzyszenie M.O. w J. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, za pośrednictwem Starosty Powiatu J., skargę na bezczynność tego organu. Domaga się zobowiązania Starosty Powiatu J. do podjęcia działania zgodnego z prawem i służebną rolą względem społeczności lokalnej oraz przeprowadzenia postępowania sądowego względem J. i J. W. o bezprawne zawłaszczenie z majątku Skarbu Państwa "Zabytkowej Podziemnej Trasy Turystycznej im. [...]" zrealizowanej w latach 1975-1984 ze środków Skarbu Państwa, zlokalizowanej nad nadległą kamienicą nr [..] przy R. w J. i przekazanej przez A.G.-H. Społeczeństwu J. "Aktem Przekazania z dnia [..] czerwca 1984 r.". Stowarzyszenie domaga się też od Starosty wszczęcia postępowania i wniesienia powództwa o unieważnienie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] grudnia 2003 r. pomiędzy likwidatorem P.P.P. – J.H., a J. i J. W., w trybie art. 189 k.p.c. w zw. z naruszeniem art. 35 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach. Skarżące Stowarzyszenie wskazało, że w akcie notarialnym nie było wzmianki o zgodzie Ministra Kultury na przeniesienie prawa własności, co stanowi naruszenie art. 58 §1 k.c., rodzi także konsekwencje prawne z art. 597 §1 i art. 599 §2 k.c. W motywach skargi wyjaśniono, że pismem z dnia [..] marca 2010 r. Stowarzyszenie zwróciło się, działając na podstawie art. 70 ust. 1 i ust. 2 w/w ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach do Starosty Powiatu J. o zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych dla ochrony dóbr kultury, do której zalicza się w/w Trasa Podziemna. Stowarzyszenie podało, że według opinii Najwyższej Izby Kontroli [..] w zaistniałej sytuacji prawnej rozstrzygnięcie tej sprawy należy wyłącznie do sądu powszechnego, a Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] jako organ uprawniony do wystąpienia z żądaniem ustalenia stanu prawnego wskazuje Starostę Powiatu J. Następnie pismem z dnia [..] lipca 2010 r. Stowarzyszenie ponownie zwróciło się do Starosty Powiatu J. o podjęcie stosownych działań. Pismem datowanym na dzień [..] marca 2011 r. Stowarzyszenie otrzymało od Starosty odpowiedź z której wynika, że kupujący stał się właścicielem zgodnie z przepisami, a przedmiotowa trasa jest częścią składową nadległego budynku. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu J. wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że dokładne wyjaśnienia w sprawie zawarł w piśmie z dnia [..] marca 2011 r. i z dnia [..] kwietnia 2011 r. Dla wytoczenia powództwa na podstawie art. 189 k.p.c. istotny jest wyłącznie interes prawny powoda. Uznał, że kompetencje sądu administracyjnego nie pozwalają na zobowiązanie go do wytoczenia przedmiotowego powództwa. Ponadto w ocenie organu skarga została wniesiona z uchybieniem terminu z art. 53 §2 p.p.s.a. Pismo z dnia []..] kwietnia 2011 r. skarżący odebrał w dniu [..] maja 2011 r., natomiast skargę wniesiono w dniu [..] czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem żądania zawartego w skardze jest zobowiązanie Starosty Powiatu J. do wytoczenia powództwa cywilnego na podstawie art. 189 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks Postępowania Cywilnego (Dz.U. nr 43 z 1964 r., poz. 296, ze zm.) w zw. z art. 58 §1 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz.U. nr 16 z 1964 r., poz. 93 ze zm.) w związku z zawartą w 1993 r. umową kupna-sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oraz prawa własności posadowionego na tej nieruchomości budynku. Wobec tak określonego żądania skargi na wstępie wyjaśnienia wymaga zakres kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych. Uprawnienia te, określone zasadniczo przepisami art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 z 2002 r., poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 §2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Na podstawie art. 3 §3 p.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z powyższego wynika, że kompetencje sądów administracyjnych są ograniczone i sprowadzają się zasadniczo do funkcji kontrolnej. W każdym jednak przypadku działania sądu administracyjnego powinny mieć podstawę prawną, co wynika m.in. z art. 7 Konstytucji RP stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 10 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej, a władzę sądowniczą sprawują sądy i trybunały. Natomiast przepis art.177 Konstytucji RP stanowi, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Przepis ten wprowadza zasadę domniemania właściwości sądu powszechnego, przed właściwością innych sądów, w tym administracyjnych. Przepisy szczególne, o których mowa w art. 3 §3 p.p.s.a. stanowiące podstawę właściwości sądów administracyjnych, zawarte zostały w ustawie z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. 2001, nr 142, poz.1592, z późn. zm.) w rozdziale 8 – Nadzór nad działalnością powiatu. Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 87 ust. 4 u.s.p.). Unormowanie powyższe znajduje także odpowiednie zastosowanie, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, a to zgodnie z art. 88 ust. 1 u.s.p. W sprawach takich sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko powiatu (art. 88 ust. 2 u.s.p.). Odpowiednie stosowanie przepisu art. 87 ust.1 u.s.p. oznacza, że skarżący musi wykazać istniejący interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone, a nie tylko zagrożone. Interes, o którym mowa w powołanym przepisie, ma być interesem prawnym, a nie tylko faktycznym. Interes prawny zawsze znajdować musi oparcie w konkretnej normie prawnej, zazwyczaj prawa materialnego, rzadziej procesowego bądź ustrojowego. W każdym jednak przypadku jest to konkretna regulacja prawa pozytywnego, która w taki czy inny sposób reguluje sferę prawną danego podmiotu prawa. W ten sam sposób należy indywidualizować uprawnienie. Interes prawny albo uprawnienie może posiadać sam skarżący, albo grupa reprezentowanych mieszkańców powiatu, w imieniu których skarga jest składana i którzy wyrazili na to pisemną zgodę. Wskazane naruszenie ma być wynikiem nie wykonania czynności nakazanej prawem, a wykonanie takie musi być obowiązkiem organu, nie tylko jego uprawnieniem. Treść przepisu art. 88 ust. 1 u.s.p. wymaga każdorazowo ustalenia podstawy prawnej, z której jednoznacznie wynika obowiązek wykonania konkretnej czynności prawem nakazanej, a omawiana czynność nakazana prawem powinna być czynnością z zakresu administracji publicznej. Skargę na podstawie art. 88 ust. 1 u.s.p. można wnieść także wtedy, gdy przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne organ powiatu narusza prawa osób trzecich. Nie obejmuje to jednak przypadku zaniechania czynność prawnych lub faktycznych, ponieważ omawiany przepis od strony przedmiotowej ogranicza dopuszczalność skargi wyłącznie do formy aktywności organu, skoro stanowi o czynnościach podejmowanych. Także i w tych przypadkach pamiętać należy o wymogu podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej. Dodatkowo wskazania wymaga, że zgodnie z art. 90a) u.s.p. w sprawach, o których mowa w rozdziale 8 u.s.p., nie stosuje się przepisów art. 52 §3 i §4 p.p.s.a. Mając jednak na względzie stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (publ. ONSAiWSA 2007/3 poz. 60) stwierdzić należy, że obowiązkiem skarżącego jest zachowanie terminów określonych w art. 53 §2 p.p.s.a. Uchwała ta została podjęta na gruncie ustawy o samorządzie gminnym, jednak z uwagi na tożsamość omawianych regulacji prawnych w obu ustawach samorządowych jej ustalenia należy w całości podzielić również na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym. Oznacza to, że skuteczne – terminowe wniesienie skargi do sądu administracyjnego w przypadkach, gdy ustawa wymaga skierowania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p., nastąpi wówczas, gdy zostanie ona wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na takie wezwanie, a jeżeli organ nie udzielił na nie odpowiedzi, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odczytując powyższe z przepisem art. 88 ust. 1 u.s.p. i art. 87 ust. 1 u.s.p., po uwzględnieniu powołanej uchwały NSA, za wystarczające uznać należy jednokrotne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa w sytuacji stwierdzenia, że organ nie wykonał czynności prawem nakazanej, ewentualnie podjął czynność prawną lub faktyczną naruszającą prawa osób trzecich. Od dnia skierowania takiego wezwania liczyć należy powyżej opisane terminy. To zaś wskazuje, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Pierwsze pismo w sprawie, zalegające w aktach i powołane przez skarżące Stowarzyszenie pochodzi z dnia [..] marca 2010 r. Odpowiedź na nie udzielona została dopiero w dniu [..] marca 2011 r. W replice w dniu [..] marca 2011 r. (data rejestracji w Kancelarii Powiatu J. to [..] kwietnia 2011 r.) skierowano do Starosty Powiatu J. pismo, którego treść pozwala na uznanie go za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p. Odpowiedzi na to pismo Starosta udzielił w dniu [..] kwietnia 2011 r., a doręczono skarżącemu w dnu [..] maja 2011 r. Początek terminu na odpowiedź liczyć należało od dnia wpływu pisma do kancelarii organu, a jego koniec na dzień doręczenia odpowiedzi. Uwzględniając obowiązujące zasady liczenia terminów określonych w dniach doręczenie odpowiedzi nastąpiło w ostatnim dniu terminu trzydziestodniowego, tj. w dniu [..] maja 2011 r. Od tego dnia należało liczyć termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi dopiero w dniu [..] czerwca 2011 r. nastąpiło zatem z uchybieniem terminu ustawowego. Brak spełnienia tego warunku wymaga od Sądu odrzucenia skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 6) p.p.s.a. Niezależnie od powyższej podstawy odrzucenia skargi o jej dopuszczalności decyduje także szereg innych przesłanek natury podmiotowej i przedmiotowej. Formalnie Stowarzyszenie M.O. w J., będąc jednostką organizacyjną zarejestrowaną w Krajowym Rejestrze Sądowym, posiada osobowość prawną, zatem także i podmiotowość prawną oraz wynikającą z tego zdolność postulacyjną. Formalnie jest także uprawniona do skorzystania z instrumentu prawnego uregulowanego w art. 88 ust. 1 u.s.p. jeżeli spełnione zostaną przesłanki z niego wynikające. Jedną z zasadniczych przesłanek dopuszczalności skargi wyrażonych w tym przepisie jest istnienie przedmiotu zaskarżenia. Jak już wskazano powyżej, o dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej decyduje zidentyfikowanie normy prawa pozytywnego, która kreuje obowiązek organu samorządu powiatowego do podjęcia konkretnej czynności, której pomimo ustawowego obowiązku nie wykonuje. Normy takiej nie zawiera ustawa o samorządzie powiatowym. Brak jej również w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. nr 102 z 2010 r., poz. 651, z późn.zm.), czy w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162 z 2003 r., poz. 1568, ze zm.). Podstawą taką nie mogą być przepisy powoływanej przez skarżące Stowarzyszenie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (tekst pierwotny Dz.U. z 1962 r., nr 10, poz. 48) z tego powodu, że akt ten przestał być częścią obowiązującego porządku prawnego z dniem 17 listopada 2003 r., ponieważ został uchylony przepisem art.150 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (zob. też art. 151 ustawy z 23 lipca 2003 r.). Podstaw ku temu nie dawał także powoływany przez skarżących przepis art. 70 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r., nie stwarza jej także obecna regulacja w zakresie społecznej opieki nad zabytkami (por. art. 102 – art. 107 ustawy z 23 lipca 2003 r.). Ustawa o gospodarce nieruchomościami stwarza taką konkretną podstawę dla zastosowania omawianej instytucji np. w przypadku umowy darowizny (por. art. 13 ust. 2) i ust. 2a) u.g.n.), ponieważ zawarto w powołanych przepisach skonkretyzowany obowiązek odniesiony do konkretnej sytuacji. W ocenie Sądu podstawą taką nie może być natomiast przepis art. 23 ust. 1 pkt 8) tej ustawy, poza indywidualnie wymienionymi tam roszczeniami cywilnoprawnymi. Przepis art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na ogólne określenie zadań starosty jako gospodarowanie zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, nie stwarza podstaw, w rozumieniu art. 88 ust. 2 u.s.p., do nałożenia na organ nadzoru (tutaj wojewodę) wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko powiatu. Powództwa, o których mowa w skardze, leżą w wyłącznej gestii organu zarządzającego zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. W doktrynie wskazuje się, że skarga wniesiona w trybie art. 87 ust.1 u.s.p. nie może dotyczyć stosunków cywilnoprawnych i wynikających z nich roszczeń stron takich stosunków (por. Z. Niewiadomski, Z. Leoński, Samorząd terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa-Zielona Góra 1994, s.221). Stanowisko takie w ocenie Sądu nie jest w pełni zasadne, chociażby z uwagi na wskazany przykład umowy darowizny i obowiązku jej odwołania w przypadku prawem ściśle określonym. Ogólnie jednak przyjąć należy, że dochodzenie roszczeń wynikających z zawartej umowy, choćby rzeczywiście była ona umową nieważną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, jest dopuszczalne wyłącznie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym z wykorzystaniem wszelkich instrumentów prawnych przewidzianych w takim postępowaniu. Jak słusznie podkreśla skarżony organ interes prawny, o którym mowa w art. 189 k.p.c., jest interesem własnym strony powodowej wytaczającej powództwo. Jeżeli organ administracji publicznej, w zakresie czynności cywilnoprawnych względem swojego majątku albo majątku zarządzanego, nie podejmuje czynności prawnych czy procesowych w celu ochrony albo zabezpieczenia tego majątku, to legitymacja procesowa w takich sprawach przysługuje także prokuratorowi, jeżeli oceni on, że wymaga tego ochrona praworządności, praw obywateli lub interesu społecznego, zgodnie z przepisem art. 7 kodeksu postępowania cywilnego. Brak konkretnego przepisu prawa nakazującego Staroście Powiatu J. wytoczenie powództwa o ustalenie prawa albo stosunku prawnego (o ustalenie prawa własności i o stwierdzenie nieważności umowy kupna – sprzedaży, według żądania skargi) stanowi o braku przedmiotu skargi, a tym samym decyduje o niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w takich sprawach. Sąd nie dysponuje środkiem prawnym pozwalającym na konkretyzację nakazu wobec organu nadzoru, o którym mowa w art. 88 ust. 1 u.s.p. Z norm kompetencyjnych o zadaniach nie można wyprowadzać indywidualnych uprawnień, indywidualnego interesu prawnego, własnej legitymacji skargowej. Z tych względów skarga podlega odrzuceniu również na podstawie art. 58 §1 pkt 1) p.p.s.a. W tych okolicznościach orzeczono jak w sentencji postanowienia na podstawie powołanych przepisów p.p.s.a., art. 58 §1 pkt 1) i pkt 6) w zw. z art. 58 §3 p.p.s.a.