II SAB/Rz 51/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi O. na bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [....] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] do rozpoznania wniosku O. z dnia 5 listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] na rzecz strony skarżącej O. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi O. z/s w [...] (dalej: "O., "strona skarżąca") jest bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] (dalej: "organ", "WORD") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Ze skargi oraz akt sprawy wynika, że wnioskiem z 5 listopada 2023 r. strona skarżąca zwróciła się do Dyrektora WORD w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. kwoty przychodów z tzw. "jazd próbnych" i wynajmu placu manewrowego oraz kwoty zysku z tej działalności z uwzględnieniem kosztów amortyzacji w roku 2023 2. kwoty zysku z wynajmu powierzchni w WORD na działalność usługową z uwzględnieniem kosztów amortyzacji w roku 2023. Pismem z 16 listopada 2023 r. organ wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Dnia 29 listopada 2023 r. wnioskodawca złożył pismo uzasadniające szczególny interes publiczny. Decyzją z 7 grudnia 2023 r. nr WORD.0131.05.2023 Dyrektor WORD odmówił udostępnienia informacji publicznej, uznając, że wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnego interesu publicznego. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z 18 stycznia 2024 r. nr SKO.409.RÓ.109.2.2024 uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ pismem z 15 lutego 2024 r. poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku. Następnie pismem z 7 marca 2024 r. nr WORD.SD.13.2024 Dyrektor WORD udostępnił informację w zakresie kwot przychodów w roku 2023 r. z tyt.: - jazd próbnych – 222 493,62 zł, co stanowi 4% przychodu w stosunku do działalności podstawowej tj. egzaminacyjnej w roku 2023; - wynajmu powierzchni WORD – 86 479,98 zł, co stanowi 1,6% przychodu w stosunku do działalności podstawowej tj. egzaminacyjnej w roku 2023 r. Odnośnie "kosztów amortyzacji" organ wyjaśnił, że nie wskazano o jaki składnik (środek trwały) amortyzacji majątku należałoby pomniejszyć uzyskany przychód. Dlatego przedstawiono tabelę wskazującą miesięczny koszt amortyzacji poszczególnych składników majątku związanych ze świadczeniem podanych w tabeli usług. Organ wyjaśnił ponadto, że działalność wskazana w pytaniu jest dodatkową działalnością Ośrodka, generującą dodatkowy przychód, nie jest to działalność podstawowa, która w głównej mierze wpływa na utratę wartości majątku trwałego, poprzez jego zużywanie. Pojęcie amortyzacji to nie tylko zużywanie, ale także starzenie się będące wynikiem rozwoju technicznego. Wskazanie zysku z wymienionych działalności w pomniejszeniu o koszty amortyzacji jest niepoliczalne i stanowi znikomy %, ze względu na brak możliwości ustalenia stopnia zużywalności poszczególnych środków trwałych poprzez działanie zarówno osób fizycznych korzystających ze wskazanych usług, jak i wykorzystujących do tego celu ruchomości np. własnych samochodów. Ustalenie takiej proporcji jest czynnikiem zmiennym czasowo i niejednorodnym w czasookresie 1 roku. Bez względu na to czy działalność dodatkowa jest prowadzona czy nie dokonuje się comiesięcznych odpisów amortyzacyjnych. Pismem z 18 marca 2024 r. (doręczonym organowi 21 marca 2024 r.) O. z/s w [....], złożyła skargę na bezczynność organu. Zwróciła się udzielenie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie i stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Strona skarżąca zarzuciła, że podana informacja jest niepełna. Wskazano bowiem kwotę przychodu z tytułu jazd próbnych i wynajmu powierzchni i koszty amortyzacji. Nie wskazano kwoty zysku z tych działalności, uznając, że są to dane "niepoliczalne". W uzasadnieniu skargi O. podniosła, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Uzyskanie dostępu do niej związane jest ze statutowym i ustrojowym działaniem wnioskodawcy. Zakres informacji dotyczy zadań wykonywanych przez WORD w [...] związanych z funkcjonowaniem ośrodka, którego głównym zadaniem jest przeprowadzanie egzaminów na prawa jazdy. W interesie publicznym leży respektowanie przez władze publiczne wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, w tym przede wszystkim działań związanych z przestrzeganiem prawa i związanej z tym transparentności. Ma to istotny wpływ na zaufanie do organów władzy przez społeczeństwo i jest związane z interesem o charakterze publicznym. Ewentualne nieprawidłowości dotyczące przestrzegania prawa oraz próba ukrycia tych informacji pod pretekstem uznania braku publicznego charakteru wnioskowanych informacji, może zachwiać poczuciem sprawiedliwości, bezpieczeństwa i zaufania do organów władzy oraz wzbudzić poczucie niższości względem władzy. To właśnie dobro ogółu jest istotą dostępu do informacji publicznej, której regulację wywieść należy z art. 61 Konstytucji RP. W przedmiotowej sprawie istota wniosku ma wyraźnie i niezaprzeczalne walory przydatności dla realizowania interesu publicznego, rozumianego w jako kontrola pozyskiwania środków przez WORD w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności, bowiem na skutek ponownej analizy sprawy, została udzielona precyzyjna odpowiedź, zawierająca informacje publiczne. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wyjaśnił, że nie posiada informacji (ani w formie dokumentowej, ani w jakimkolwiek systemie) o wysokości amortyzacji dla wskazanych rodzajów działalności. Nie prowadzi tego typu "analityki", a ponadto są to dane niepoliczalne z uwagi na brak możliwości ustalenia stopnia zużywalności poszczególnych środków trwałych w odniesieniu do tych rodzajów działalności. Wobec niewskazania przez wnioskodawcę sposobu wyliczenia amortyzacji (bądź wskazania odpowiedniego współczynnika) nie miał możliwości podjęcia prób wyliczenia ww. kwot. Organ staną na stanowisku (wbrew twierdzeniom SKO w [....]), że nie można zastosować w tym zakresie art. 64 § 2 k.p.a. Jedyną informacją z zakresu amortyzacji jaką dysponował organ było wskazanie miesięcznych kosztów (odpisów) amortyzacji poszczególnych składników majątku związanych ze świadczeniem usług wymienionych przez wnioskodawcę, o czym poinformował w piśmie z 7 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 P.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1 - 4 P.p.s.a. (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub czynności wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt. 9 i art. 3 § 3 P.p.s.a. Aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi więc istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne, oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nakłada na podmiot zobowiązany określone obowiązki. U.d.i.p. wprowadza bowiem dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia przez podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej takiego wniosku. W pierwszej kolejności powinny one ocenić, czy dana informacja mieści się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej, a jeśli tak, ustalić czy nie zachodzą negatywne przesłanki jej udostępnienia. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot jest w ich posiadaniu, to powinien wówczas udzielić informacji publicznej, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy przyjmuje formę pisma skierowanego do wnioskodawcy, w którym zawiadamia się go, że adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, ewentualnie, że w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że dyrektor WORD w [....] jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. WORD jest bowiem samorządową wojewódzką osoba prawną utworzoną na podstawie art. 116 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1047). Zgodnie z art. 118 ust. 1 ww ustawy działalnością WORD kieruje dyrektor. Żądane we wniosku o udzielenie informacji publicznej dane dotyczące majątku WORD w oczywisty sposób stanowią informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.). Pismem z 7 marca 2024 r. nr WORD.SD.13.2024 Dyrektor WORD udostępnił informację w zakresie kwot przychodów w roku 2023 r. z tyt.: - jazd próbnych – 222 493,62 zł, co stanowi 4% przychodu w stosunku do działalności podstawowej tj. egzaminacyjnej w roku 2023; - wynajmu powierzchni WORD – 86 479,98 zł, co stanowi 1,6% przychodu w stosunku do działalności podstawowej tj. egzaminacyjnej w roku 2023 r. Odnośnie "kosztów amortyzacji" organ wyjaśnił, że nie wskazano o jaki składnik (środek trwały) amortyzacji majątku należałoby pomniejszyć uzyskany przychód. Dlatego przedstawiono tabelę wskazującą miesięczny koszt amortyzacji poszczególnych składników majątku związanych ze świadczeniem podanych w tabeli usług. Organ wyjaśnił ponadto, że działalność wskazana w pytaniu jest dodatkową działalnością Ośrodka, generującą dodatkowy przychód, nie jest to działalność podstawowa, która w głównej mierze wpływa na utratę wartości majątku trwałego, poprzez jego zużywanie. Pojęcie amortyzacji to nie tylko zużywanie, ale także starzenie się będące wynikiem rozwoju technicznego. Wskazanie zysku z wymienionych działalności w pomniejszeniu o koszty amortyzacji jest niepoliczalne i stanowi znikomy %, ze względu na brak możliwości ustalenia stopnia zużywalności poszczególnych środków trwałych poprzez działanie zarówno osób fizycznych korzystających ze wskazanych usług, jak i wykorzystujących do tego celu ruchomości np. własnych samochodów. Ustalenie takiej proporcji jest czynnikiem zmiennym czasowo i niejednorodnym w czasookresie 1 roku. Bez względu na to czy działalność dodatkowa jest prowadzona czy nie dokonuje się comiesięcznych odpisów amortyzacyjnych. W skardze do Sądu strona skarżąca zarzuciła, że podana informacja jest niepełna. Wskazano bowiem kwotę przychodu z tytułu jazd próbnych i wynajmu powierzchni i koszty amortyzacji. Nie wskazano kwoty zysku z tych działalności, uznając, że są to dane "niepoliczalne". Spór w sprawie sprowadza się więc do ustalenia, czy na datę wniesienia skargi (nadanej na poczcie 20 marca 2024 r.) organ pozostawał w bezczynności czy też nie. Inaczej ujmując, czy udzielona w dniu 7 marca 2024 r. informacja jest pełna i stanowi odpowiedź na złożony wniosek o informację publiczną. Sąd w tym sporze przyznaje rację skarżącemu. Odpowiedź organu jest niepełna. Nie udzielono w ogóle skarżącemu informacji o kwocie przychodów z wynajmu placu manewrowego oraz zysku z tej działalności z uwzględnieniem kosztów amortyzacji. Co prawda organ podał wysokość amortyzacji miesięcznej placu z rampą najazdową, ale po pierwsze nie wskazał wyraźnie, że jest to plac manewrowy objęty pytaniem skarżącego. Po drugie, nie wiadomo też, czy rozważania organu o braku możliwości podania zysku dotyczą także zysku z wynajmu placu manewrowego z uwzględnieniem kosztów amortyzacji. Z odpowiedzi organu nie wynika, że nie jest możliwe podanie kwoty zysku z jazd próbnych i wynajmu powierzchni WORD na działalność usługową. Organ stwierdził jedynie, że jest to niemożliwe ze względu na brak możliwości ustalenia stopnia zużywalności poszczególnych środków trwałych poprzez działanie zarówno osób fizycznych korzystających ze wskazanych usług jak i wykorzystujących do tego celu ruchomości, np. własnych samochodów. Ustalenie takiej proporcji również jest czynnikiem zmiennym czasowo i niejednorodnym w czasookresie 1 roku. Bez względu na to czy działalność dodatkowa jest prowadzona czy nie dokonuje się comiesięcznych odpisów amortyzacyjnych. Odpowiedź organu w części dotyczącej amortyzacji została uznana przez Sąd za wyczerpującą i prawidłową. Nie zmienia to jednak faktu, że nie udzielono skarżącemu odpowiedzi co do kwot uzyskanego w 2023 r. zysku z jazd próbnych wynajmu powierzchni WORD na działalność usługową i oczywiście wynajmu placu manewrowego. Skarżący żądał podania kwoty zysku z uwzględnieniem amortyzacji. Skoro uwzględnienie amortyzacji jest niepoliczalne należało podać kwotę zysku (jeśli to możliwe) z poszczególnych żądanych rodzajów działalności. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. W pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczności wskazane przez Dyrektora w odpowiedzi na skargę nie usprawiedliwiają co prawda przyczyn opóźnienia, ale nie sposób uznać, że istniała po jego stronie zła wola, czy też unikano rozpoznania wniosku celowo. W tej sytuacji brak podstaw do przyjęcia, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.