II SAB/Rz 52/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Paweł Zaborniak / spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność A. sp. z o.o. w sprawie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje A. sp. z o.o. do rozpoznania wniosku A. K. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 stycznia 2019 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od A. sp. z o.o. sumę pieniężną w kwocie 500 zł /słownie: pięćset złotych/; IV. zasądza od A. sp. z o.o. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem wniosku skarżącego A.K. (dalej Skarżący) skierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) jest żądanie rozpoznania jego skargi sądowoadministracyjnej z dnia (...) sierpnia 2019 r., złożonej do w/w Sądu na bezczynność (...) A. Sp. z o.o. (Spółka), na podstawie przedłożonego odpisu skargi. Z treści wniosku, skargi oraz nadesłanych do WSA kopii dokumentów oraz akt sądowych sprawy o sygn. II SO/Rz 8/19, wynika, iż wnioskiem z dnia (...) stycznia 2019 r., A.K. zwrócił się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej organizacji kontroli biletów w komunikacji autobusowej domagając się udzielenia odpowiedzi na następujące pytania: 1. Ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów?; 2. Czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w Spółce czy też kontrolę biletów realizuję podmiot zewnętrzny? O ile jest to podmiot zewnętrzny zwrócił się o wskazanie: a) nazwy i adresu tego podmiotu, b) okresu na jaki zawarto umowę na usługę kontroli biletów, c) ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie tej usługi (stawka za kontrolę, procent od wpływów ryczał itd.). W sytuacji gdy umowę zawarto z więcej niż jednym podmiotem, zwrócił się, aby informacje dotyczyły każdego z nich; 3. Zawnioskował o przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów, a jeżeli stosowanych jest kilka wzorów zażądał przesłania każdego z nich. Wnioskodawca zwrócił się do Spółki o przesłanie odpowiedzi pocztą tradycyjną, na podany w nagłówku pisma adres. Pismem z dnia (...) marca 2019 r. Skarżący złożył do Spółki ponaglenie, informując jednocześnie o ewentualności złożenia skargi do WSA. Wobec braku odpowiedzi na opisany wniosek i ponaglenie Skarżący złożył do WSA skargę na bezczynność Spółki w przedmiocie udzielenia informacji publicznej o dacie sporządzenia (...) sierpnia 2019 r. W skardze na bezczynność Skarżący zawnioskował o: 1. stwierdzenie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, 2. zobowiązanie strony przeciwnej do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), 3. uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.p.a.) 4. przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., 5. rozpoznania sprawy na podstawie art. 119 pkt 2 i 4 p.p.s.a. w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym), 6. zasądzenia od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych (art. 200 P.p.s.a.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że mimo złożonego ponaglenia w/w Spółka nie udostępniła wnioskowanej przez niego informacji publicznej. Tymczasem jest ona podmiotem zobowiązanym w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, wykonuje bowiem zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego i uzyskuje dopłaty z budżetu państwa do biletów ulgowych. Dane o organizacji kontroli biletów stanowią informację publiczną. Wskazał także, że czasokres bezczynności Spółki pozwala przyjąć, że ma ona charakter rażący, co uzasadnia przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej z tego tytułu. W dniu (...) grudnia 2019 r. wpłyną do WSA wniosek skarżącego o wymierzenie Spółce grzywny z uwagi na nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzi na skargę w ustawowym terminie. WSA postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2020 r., o sygn. II SO/Rz 8/19, postanowił wymierzyć Zarządowi (...) Transportu Samochodowego sp. z o.o. z siedzibą w U., grzywnę w wysokości 500 zł. W uzasadnieniu wskazano, iż A.K. wniósł skargę do Organu w dniu (...) sierpnia 2019 r. Jako przedmiot skargi podał bezczynność Spółki w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Z informacji przedstawionych przez Skarżącego wynika, że Spółka w 2019 r., czyli w czasie skierowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, otrzymywała dopłaty do biletów na podstawie umowy zawartej z Województwem [...]. Oznacza to, że twierdzenie Organu o braku podstaw do przekazania skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec przytoczonych okoliczności Sąd za zasadne uznał wymierzenie grzywny w wysokości 500 zł. Podkreślono także, że skarga nie została przekazana Sądowi przez okres ponad 4 miesięcy. Pismem z dnia (...) lipca 2020 r. A.K. złożył do WSA w Rzeszowie wniosek o rozpoznanie przez Sąd jego sprawy na podstawie załączonego odpisu skargi. Wyjaśnił, iż pismem z dnia (...) sierpnia 2019 r. wniósł do Sądu za pośrednictwem Organu skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga ta nie została przekazana do rozpatrzenia przez WSA w Rzeszowie, czym naruszono art. 54 § 2 P.p.s.a. Ponadto, pomimo uprawomocnienia się postanowienia WSA w Rzeszowie z dnia 30 kwietnia 2020 r., o sygn. II SO/Rz 8/19 o wymierzeniu grzywny za nieprzekazanie skargi i akt, Organ w dalszym ciągu nie przekazał skargi do rozpoznania przez Sąd. Tym samym zasadne stało się skorzystanie z trybu przewidzianego w art. 55 § 2 P.p.s.a. Zdaniem Skarżącego stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, co pozwala na rozpoznanie skargi na podstawie przesłanego odpisu. Podkreślono także, że do chwili obecnej stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. W szczególności Organ w dalszym ciągu pozostaje bezczynny w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek oraz skarga okazały się zasadne i zostały przez Sąd uwzględnione Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżący złożył w niniejszej sprawie wniosek podlegających rozpatrzeniu przez Sąd na podstawie art. 55 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Przepis ten stanowi: Jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Powołany wyżej przepis zawiera odesłanie do art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a., który z kolei stanowi: organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od daty jej otrzymania. Przepisem szczególnym modyfikującym terminy przekazania skargi wraz z odpowiedzią jest art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 dalej u.d.i.p.). Przepis ten stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi przez organ administracji. Zatem w niniejszej sprawie skargę wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, należało przekazać do Sądu w terminie 15 dni licząc od dnia jej wpływu. Wobec takiej konstrukcji w/w przepisów należy przypomnieć, iż Sąd wymierzył Spółce grzywnę z tytułu nieprzekazania skargi A.K. na mocy prawomocnego postanowienia z dnia (...) kwietnia 2020 r., o sygn. II SO/Rz 8/19. Pomimo wymierzenia tej grzywny skarga wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy nie została przekazana do Sądu, co w tej sytuacji aktualizuje możliwość rozpoznania sprawy na podstawie odpisu skargi A.K.. Jednocześnie stan faktyczny i okoliczności prawne tej sprawy nie budzą wątpliwości. Decyduje o tym w szczególności treść prawomocnego postanowienia WSA w Rzeszowie z dnia 30 kwietnia 2020 r., o sygn. II SO/Rz 8/10, gdzie przesądzono, że (...) A. Spółka z o.o. otrzymywała dopłaty do biletów na podstawie umowy zawartej z Województwem [...] – jednostką samorządu terytorialnego. Uznano także, iż Organem, który nie dopełnił obowiązku przekazania sądowi skargi jest w/w Spółka. Wniosek o dostęp do informacji publicznej z dnia (..(..(...) stycznia 2019 r. dotarł do Spółki, co potwierdza jednoznacznie oświadczenie Prezesa Spółki z dnia (...) stycznia 2020 r. Wymaga też podkreślenia, iż w aktach sprawy o sygn. II SO/Rz 8/19, znajduje się pismo Marszałka Województwa , z którego jasno wynika, że Spółka (...) A. z o.o. w 2019 r., otrzymała dopłaty do biletów ulgowych. Wobec tych okoliczności należy zgodzić się, że skarżony podmiot jest zobowiązany w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytań ujawnionych w piśmie skarżącego z dnia (...) stycznia 2019 r. stanowiącym wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W świetle przedstawionych okoliczności zaistniały wszystkie ustawowe warunki do rozpoznania sprawy na podstawie przekazanego Sądowi odpisu skargi A.K. na bezczynność Spółki w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia (...) stycznia 2019 r. o udzielenie informacji publicznej. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Na mocy art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa Się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, CBOSA). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione Wątpliwości adresata odpowiedź! co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi ha jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, CBOSA). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Ocena zasadności skargi sądowoadministracyjnej w sprawie dotyczącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej zależy od ustalenia czy określony podmiot odpowiada cechom instytucji zobowiązanych mocą ustawy do Ich udzielenia, a więc czy jest to jeden z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz od tego czy informacja której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust, 1 u.d.i.p. (por. i. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 63). W myśl art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem tylko takie podmioty, które są w posiadaniu takich informacji - art. 4 ust. 3 u.d.i.p.. Zdaniem Sądu, skarżona Spółka jest w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotem zobligowanym przez ustawodawcę do udostępnienia informacji publicznej. W myśl powołanego wyżej przepisu u.d.i.p. podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, jest w szczególności jednostka organizacyjna, która wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Wyjaśnić przyjdzie, że choć Spółka jak wyjaśnia w piśmie z dnia (...) stycznia 2020 r. jest przedsiębiorcą bez majątkowego udziału Skarbu Państwa czy też jednostki samorządu terytorialnego, to jako podmiot administracji w znaczeniu funkcjonalnym dysponuje majątkiem publicznym w formie dopłat do biletów ulgowych (vide: pismo Marszałka Województwa z dnia (...) stycznia 2020 r., akta sądowe o sygn. II SO/Rz 8/19). Te cechy aktywności Spółki wpisują się w zakres normy art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Takie też stanowisko obecnie dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym czego przykładem są w szczególności poglądy NSA wypowiedziane w wyrokach: z 17 października 2013 r., OSK 952/13; z 6 marca 2013 r., I OSK 2917/12 i z dnia 17 lipca 2013 r., I OSK 1390/13 (wszystkie opubl. w CBOSA). Również ocena pytań skierowanych do Spółki nakazywała uznać zasadność twierdzeń strony skarżącej o bezczynności tego podmiotu w udzieleniu żądanej informacji publicznej. Otóż z art. 1 u.d.i.p. wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Wskazany przepis wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych (informacja odnosi się do faktów) za podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą. Skierowane przez Skarżącego do Spółki pytania dotyczą sprawy sposobu organizacji kontrolowania ponoszenia odpłatności za przejazd autobusami, a więc tego obszaru działalności przedsiębiorstwa, która ma ścisły związek z uzyskiwanymi dopłatami z budżetu samorządu województwa. Dlatego należało przyjąć, iż żądane przez skarżącego informacje o : 1) liczbie osób posiadających uprawnienia do kontroli biletów w autobusach uruchamianych przez Spółkę, 2) zatrudnienia kontrolerów, 3) identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów, jako że dotyczą procesu organizowania kontroli biletów w ramach przewozów organizowanych przez Spółkę, to w konsekwencji posiadają też przymiot informacji publicznej. Nie można jednak pominąć, że zadanie udostępnienia informacji publicznej podlega ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Otóż według przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W sytuacji uznania przez Spółkę, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, Jej organ powinien odmówić udostępnienia informacji, co powinno przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Na obecnym etapie rozpoznawania skargi nie można też wykluczyć, iż informacje publiczne jakich żąda skarżący są informacjami przetworzonymi, do których winien mieć zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ponieważ skarżący nie uzyskał informacji publicznej objętej Jego wnioskiem z dnia (...) stycznia 2019 r., a ponadto nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji, to należało uznać za skargą, że Spółka pozostaje w stanie bezczynności. Stwierdzona przez Sąd bezczynność Spółki przyjmuje postać kwalifikowaną, tj. postać rażącego naruszenia prawa. Po pierwsze, uwzględnić należało czas trwania bezczynności, który licząc od chwili złożenia wniosku o dostęp, a dniem rozpoznania przez Sąd skargi na bezczynność wynosi około 11 miesięcy. Tak długi czas oczekiwania na realizację wniosku świadczy o oczywistej i ponadprzeciętnej obrazie przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie Spółka nie przedstawiła Sądowi jakichkolwiek racjonalnych przyczyn pozostawania w tak długim okresie zwłoki. Po drugie, Spółka na tym etapie rozpoznawania sprawy nie może zasłaniać się nieznajomością prawa wobec treści uzasadnienia postanowienia WSA w Rzeszowie z dnia 30 kwietnia 2020 r. II SO/Rz 8/19. W orzeczeniu tym rozstrzygnięto bowiem, że Spółka jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej z uwagi na uzyskanie z samorządu Województwa Podkarpackiego dopłat do biletów ulgowych. W konsekwencji tych okoliczności uznać należało twierdzenia strony skarżącej o tym, że milczenie Spółki stanowi postać rażącego naruszenia prawa skarżącego dostępu do informacji publicznej. Sąd uznał też za zasadne przyznanie od Spółki na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. O wysokości przyznanej sumy zadecydował czas trwania bezczynności Spółki, fakt iż wymierzono jej bezskutecznie grzywnę w kwocie 500 zł oraz, co najważniejsze, czas i środki, jakie Skarżący musiał zaangażować w sądowe rozstrzygnięcie sporu. Rozpatrując opisany wniosek o dostęp do informacji publicznej Spółka będzie zobowiązana uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną, a następnie podjąć środki prawne przewidziane w u.d.i.p. w terminie określonym w sentencji wydanego wyroku. Wyjaśnić też należy, iż w przypadku gdy Spółka nie wykona niniejszego orzeczenia, to skarżącemu będzie przysługiwać środek przewidziany w art. 154 § 1 P.p.s.a w postaci skargi na niewykonanie wyroku uwzgledniającego skargę.