II SAB/Rz 54/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi W. L. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę [...] do rozpoznania wniosku skarżącego W. L. z dnia 12 kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu niniejszego wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. odrzuca skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego W. L. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie: Pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r. WL (skarżący) zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) w zakresie wydanych przez Starostę [...] decyzji administracyjnych udzielających pozwolenia wodnoprawnego wraz ze zgromadzoną dokumentacją, łącznie z decyzjami zwalniającymi z zakazu, o którym mowa w art. 88l ustawy Prawo wodne, oraz koncesjami na wydobywanie kruszyw dla zamierzeń inwestycyjnych polegających na: 1) wykonaniu stawu w [...] poz. 16 rejestru z 2010 r., wraz z decyzją o zmianie decyzji na wykonanie stawu ([...] poz. 11 rejestru z 2011 r.; 2) wykonaniu zbiornika retencyjnego w [...] poz. 9 rejestru z 2012 r.; 3) wykonaniu zbiornika retencyjnego w [...] poz. 10 rejestru z 2012 r.; 4) wykonaniu zbiorników rekreacyjnych na dz. [...] poz. 5 rejestru z 2013 r.; 5) budowie stawu rybnego na dz. 611 w miejscowości [...] poz. 5 rejestru z 2014 r.; 6) budowie stawu w [...] poz. 28 rejestru z 2014 r.; 7) wykonaniu dwóch stawów w [...] poz. 2 rejestru z 2015 r.; 8) budowie stawu w [...] poz. 36 rejestru 2015 r. We wniosku dodatkowo wskazano, że w odpowiedzi należy dokładnie wskazać, które z powyższych przedsięwzięć posiadały zwolnienie z zakazu z art. 88l ustawy – Prawo wodne oraz koncesje na wydobywanie z kruszyw. Skarżący wskazał również, że wnosi o sporządzenie kserokopii, potwierdzonych za zgodność z oryginałem, zobowiązując się do uregulowania kosztów udostępnienia informacji zgodnie z art. 15 u.d.i.p. W skardze do WSA w Rzeszowie wniesionej do organu w dniu 6 maja 2016 roku i przekazanej Sądowi przez organ 9 czerwca 2016 r., strona skarżąca zaskarżyła bezczynność Starosty [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 12 kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązania Starosty [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku; 2) zasądzenie kosztów postępowania; 3) zobowiązanie Starosty [...] do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Starosta [...] pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. zobowiązującego go do udostępnienia informacji publicznej (14 dni od dnia złożenia wniosku), do dnia dzisiejszego nie rozpatrzył wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 12 kwietnia 2016 r. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. ustawowy termin upłynął zdaniem skarżącego 27 kwietnia 2016 r. Pismem z dnia 11 maja 2016 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r.o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zawiadomił skarżącego, że jego wniosek z dnia 12 kwietnia 2016 r. nie może zostać załatwiony w ustawowym terminie ze względu na konieczność "analizy bardzo dużej ilości dokumentów zgromadzonych między innymi w archiwum starostwa". Jednocześnie organ ustalił termin załatwienia sprawy na dzień 12 czerwca 2016 r. Pismem z dnia 3 czerwca 2016 r. Starosta [...] zawiadomił skarżącego, że stosownie do art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r.o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko za wyszukanie informacji oraz ich przesłanie organ administracji pobiera opłaty w wysokości odpowiadającej poniesionymi uzasadnionym kosztom. Za wyszukanie i przesłanie żądanych informacji organ zażądał uiszczenia opłaty w wysokości 58,99 złotych w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Jednocześnie organ wskazał, że opłata została naliczona według stawek określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2010 r. w sprawie opłat za udostępnianie informacji o środowisku (Dz. U. nr 215 poz. 1415), a żądane dokumenty zostaną przesłane niezwłocznie po uzyskaniu potwierdzenia dokonania wpłaty. W odpowiedzi na skargę organ poinformował o przesłaniu do skarżącego pism z dnia 11 maja 2016 r. oraz z dnia 3 czerwca 2016 r., wskazując że po otrzymaniu potwierdzenia dokonania przez skarżącego opłaty żądane dokumenty zostaną mu przekazane. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga jest oczywiście uzasadniona i jako taka zasługuje na uwzględnienie. Kontrolując legalność zaskarżonego zaniechania kompetencyjnego Starosty [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, Sąd stwierdził, że powyższy organ dopuścił się bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. 13, 16 i 21 u.d.i.p. Formując powyższy wniosek, Sąd wziął pod rozwagę następujące argumenty: 1. Przesłanki podmiotowe i przedmiotowe uznania, że skarga na bezczynność dotyczy sprawy o udostępnienie informacji publicznej, która może zostać zakończona wydaniem decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.) albo podjęciem aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (art. 13-14 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), zostały spełnione. Wniosek został bowiem skierowany do organu władzy publicznej (Starosty [...]) oraz dotyczy on udostępnienia informacji publicznej o danych publicznych obejmujących treść aktów (decyzji) administracyjnych. Oznacza to realizację warunków określonych w art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze u.d.i.p. 2. W dalszej kolejności należy rozważyć, czy i w jakim zakresie można przypisać skarżonemu organowi bezczynność w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. W piśmiennictwie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że na gruncie przepisów u.d.i.p. z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie wyznaczonym terminie podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie podjął żadnych wymaganych prawem czynności lub wprawdzie podjął określone czynności, jednak w wymaganym terminie nie zakończył postępowania w formie: 1) decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 lub art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.); 2) decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), 3) aktu w postaci zawiadomienia o niedopuszczalności (w sytuacji, gdy przepisy szczególne w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłączają lub ograniczają zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej), niemożliwości (gdy informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.; informacja publiczna nie znajduje się w posiadaniu podmiotu publicznego będącego adresatem wniosku; informacja publiczna objęta wnioskiem nie istnieje) lub innej formie udostępnienia informacji publicznej (zob. art. 8-9c, art. 10 ust. 2, art. 19 i 20 w zw. z art. 18 u.d.i.p.); 4) czynności materialno-technicznej faktycznego udostępnienia informacji publicznej w sposób w formie określonej przez wnioskodawcę (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.) albo wskazanej przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). 3. Jeżeli chodzi o terminy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to wynikają one z art. 13 u.d.i.p. z uwzględnieniem treści art. 14 i 15 u.d.i.p. Zasadą jest, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 analizowanej ustawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Pierwszy wyjątek dotyczy sytuacji, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W takiej sytuacji podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Drugi wyjątek dotyczy natomiast sytuacji, gdy podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. W takiej sytuacji podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji skorzysta z możliwości pobrania opłaty, wtedy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku ma obowiązek powiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Trzeba ponadto wspomnieć o rozwiązaniu przewidzianym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., które stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Brak wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania, wydania aktu zawiadamiającego o niedopuszczalności, niemożliwości lub innej formie udostępnienia informacji publicznej albo podjęcia czynności udostępnienia informacji publicznej w terminach określonych w art. 13 ust. 1 z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 i art. 15 u.d.i.p. skutkuje powstaniem stanu bezczynności. 4. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem skargi, należy w stwierdzić, że pierwszą podstawą do uznania, że skarżony organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest oczywiście błędna kwalifikacja żądania skarżącego z dnia 12 kwietnia 2016 r. jako wniosku o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie. Tego rodzaju kwalifikacja spowodowała, że skarżony organ od początku rozpatrywał błędnie wniosek na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zachowanie organu budzi poważne zastrzeżenia, gdyż nie tylko skarżący nie powołał się w złożonym wniosku na ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, lecz także z treści art. 9 tej ustawy wynika w sposób niewątpliwy, że skarżący nie zmierzał do realizacji prawa dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie. Błędne działanie organu i wadliwy wybór podstawy prawnej załatwienia wniosku nie może jednak usprawiedliwiać naruszenia trybu, terminów oraz sposobów wymaganego działania przewidzianych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. 5. W dalszej kolejności należy stwierdzić, że sprawie doszło do niewątpliwego naruszenia terminów załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i wniosek ten nie został prawidłowo załatwiony zarówno według stanu dzień wniesienia skargi (6 maja 2016 r. jako dzień złożenia skargi za pośrednictwem organu), jak i – w świetle stanu wiedzy dostępnego Sądowi wobec braku informacji od stron postępowania – w dniu orzekania (25 sierpnia 2016 r.). Oznacza to, że w momencie wydawania niniejszego wyroku przez Sąd orzekający na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) skarżony organ pozostawał w stanie bezczynności w zakresie załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Oceny tej nie zmienia fakt, że skarżony organ podjął w sprawie określone czynności polegające na skierowaniu do skarżącego pism z dnia 11 maja 2016 r. oraz z dnia 3 czerwca 2016 r. Pisma te nie tylko nie świadczą o podjęciu przez organ wymaganych prawem czynności, lecz ostatecznie dowodzą, że organ popadł w stan bezczynności już z dniem 27 kwietnia 2016 r. (po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku). Pismo z dnia 11 maja 2016 r. informujące (na podstawie błędnie wskazanego art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), że wniosek zostanie rozpatrzony do dnia 12 czerwca 2016 r. zostało skierowane do skarżącego nie tylko z naruszeniem terminu 14-dniowego z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1, a więc w terminie 14 dni, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku), lecz dodatkowo organ zdezawuował powyższe zawiadomienie, kierując do skarżącego pismo z dnia 3 czerwca 2016 r. W powyższym piśmie Starosta [...] zawiadomił skarżącego, że stosownie do art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko za wyszukanie informacji oraz ich przesłanie organ administracji pobiera opłaty w wysokości odpowiadającej poniesionymi uzasadnionym kosztom oraz zażądał uiszczenia opłaty w wysokości 58,99 złotych w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Oznacza to, że ostatecznie organ kierując się błędną podstawą prawną uzależnił udostępnienie informacji publicznej od uprzedniego uiszczenia opłaty, co w świetle art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. jest niedopuszczalne (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 781/13; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 63). Ponadto powiadomienie wnioskodawcy o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej może nastąpić jedynie w nieprzekraczalnym terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (podmiot obowiązany do udostępnienia informacji "w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty"). Jeśli nawet podmiot obowiązany skorzysta z możliwości pobrania opłaty za udostępnienie informacji publicznej, to i tak zgodnie z art. 15 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Tym samym brak jest podstaw prawnych nie tylko do żądania opłaty po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku, lecz także do uzależniania udostępnienia informacji od uprzedniego uiszczenia opłaty. 6. W świetle powyższych rozważań, wobec stwierdzenia, że organ ostatecznie nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania, nie wydał aktu zawiadamiającego o niedopuszczalności, niemożliwości lub innej formie udostępnienia informacji publicznej, jak również nie podjął czynności udostępnienia informacji publicznej w terminach określonych zarówno w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak i w art. 13 ust. 2 i art. 15 u.d.i.p., zasadne stało się uznanie, że skarżony organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji na podstawie art. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a., Sąd uwzględnił skargę, zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 12 kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu niniejszego wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności. Rozpatrzenie powyższego wniosku powinno przyjąć postać opisanych wyżej decyzji, aktów lub czynności. 7. Jednocześnie wobec stwierdzenia, że stan bezczynności organu jest w zasadniczej mierze konsekwencją błędnego wyboru podstawy prawnej oraz wadliwego sposobu wykładni i stosowania przepisów prawa oraz nie jest długotrwały, Sąd uznał, że bezczynność organu nie wyczerpuje przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 149 §1a p.p.s.a.). 8. Sąd nie zastosował natomiast art. 149 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a., albowiem brak w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, jak również nie zachodzi konieczność stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, gdyż tego rodzaju formuła orzeczenia ma zastosowanie wtedy, gdy organ w chwili orzekania przez sąd nie pozostaje już w stanie bezczynności, a konieczne jest stwierdzenie istnienia stanu bezczynności w okresie przed dniem wydania orzeczenia. 9. Z uwagi na fakt, że skarżący sformułował w skardze żądanie "zobowiązania Starosty [...] do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie", a w aktualnym stanie prawnym sądy administracyjne nie są właściwe do orzekania w przedmiocie tego rodzaju spraw, skarga w zakresie tego żądania podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. 10. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.