II SAB/Rz 56/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Tomasz Smoleń Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. sprawy ze skargi W. C. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] dotyczącą zdarzenia związanego z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. I. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku W. C. z dnia 4 listopada 2010 r. w terminie 1 miesiąca od uprawomocnienia się niniejszego wyroku; II. wymierza Prezydentowi Miasta [...] grzywnę w wysokości 1000 zł /słownie: tysiąc złotych/. Pismem z dnia 17 czerwca 2011 r. W.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [..].. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że bezczynność tego podmiotu polega na nieuprawnionym powstrzymywaniu się od załatwienia jego podania z dnia 10 stycznia 2011 r. o ponowne oszacowanie uszkodzeń budynku mieszkalnego (przy ul. W. [x] w [..]), wywołanych przez powódź w 2010 r. Uszkodzenia takie zostały ujawnione już po uprzednim wydaniu decyzji o przyznaniu świadczenia w postaci zasiłku celowego z tego tytułu. Po przyznaniu świadczenia przez organ, w strukturze budynku pojawiły się nowe szkody, nieznane wcześniej organowi udzielającemu pomocy. Zdaniem skarżącego pismo, które otrzymał od Ośrodka błędnie nie zawierało pouczenia o odwołaniu przysługującym do samorządowego kolegium odwoławczego. W ocenie W.C. naruszono w jego przypadku regulacje ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (MOPR) w [...] działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi stwierdzono, że pomoc z tytułu powodzi z maja i czerwca 2010 r. została stosownymi decyzjami W.C. przyznana, a następnie wypłacona (decyzje: z dnia 13 sierpnia 2010 r., nr [...] i z dnia 25 października 2010 r., nr [...]). W piśmie informującym o sposobie załatwienia sprawy (z dnia 28 stycznia 2011 r., nr [...]) nie pouczono o odwołaniu, gdyż pismo to nie stanowiło decyzji administracyjnej. Decyzje wydane w sprawie W.C. nie tylko spełniać miały wymogi określone ustawami, ale i uwzględniały wytyczne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Łączna wysokość otrzymanej przez skarżącego pomocy wyniosła 29 900 zł i odpowiadała kosztorysowi biegłego rzeczoznawcy. "Odwołanie", jakie skarżący wniósł od pisemnej odpowiedzi organu, spotkało się ze zwrotem (postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] z dnia 28 czerwca 2011 r., [...]). W.C. w replice raz jeszcze wskazuje, że chodzi mu o ponowne powołanie komisji celem oszacowania strat wyrządzonych w budynku mieszkalnym przy ul. W. [..] w [...], które ujawniły się już po wydaniu decyzji przyznających zasiłek celowy. Skarżący nadesłał także do Sądu kosztorys uproszczony sporządzony przez D.K., mającego mieć uprawnienia do audytu i certyfikacji energetycznej budynków, a odnoszący się do naprawienia szkód w budynku przy ul. W. [x] w [...], opiewający na kwotę 55.944,20 zł. W trakcie rozprawy skarżący oświadczył, iż zaskarża bezczynność Prezydenta Miasta [..], którego imieniem sprawy z zakresu pomocy społecznej załatwia Dyrektor MOPR w [..]. W.C. podkreślił, że już po przyznaniu mu pomocy w drodze decyzji administracyjnych ujawniły się nowe zniszczenia w budynku, które usuwał na swój koszt. Skarżący opiera swe żądania na wypowiedziach publicznych Prezesa Rady Ministrów w środkach masowego przekazu. Uczestnicząca w rozprawie radca prawny A.Ś. przedstawiła pełnomocnictwo udzielone jej przez Dyrektora MOPR w [...] działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [..]. Wniosła o odrzucenie skargi względnie o jej oddalenie. Przyczyny odrzucenia upatruje w treści art. 58 § 1 pkt 2 i 4 Ppsa – wniesienie jej po terminie, sprawa między stronami była już przedmiotem rozstrzygnięcia. Jej zdaniem należy wziąć pod uwagę, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem pełnomocniczki bezczynności organu nie było, skoro udzielono na piśmie odpowiedzi na wniosek skarżącego, który zresztą jako przewodniczący rady osiedla współuczestniczył w załatwianiu spraw związanych z usuwaniem szkód popowodziowych i winien mieć świadomość odnośnie do trybu ich rozpatrywania i możliwości organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa (art. 149 § 1 Ppsa). W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy: Niesporne jest, że W.C. zamieszkujący w domu przy ul. W. [..] w [..], należącym do jego córki, uzyskał pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego w łącznej wysokości 29.900 zł, z przeznaczeniem na pokrycie kosztów remontu tego domu z tytułu szkód, jakich doznał w wyniku powodzi w miesiącu maju-czerwcu 2010 r. Pomoc tę przyznano dwoma decyzjami Prezydenta Miasta [...] (działającemu przez Dyrektora MOPR w [..]) z 13.08.2010 r. i z 25.10.2010 r. (dowody w aktach administracyjnych), zostały one poprzedzone wywiadem środowiskowym oraz wyceną kosztorysową robót remontowych przy w/w budynku, sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego – R.M.. 4 listopada 2010 r. W.C. wniósł do Prezydenta Miasta [...] podanie, w którym zwrócił się o "ponowne przeanalizowanie i zmianę kwoty z kosztorysu dot. remontu budynku mieszkalnego poł. przy ul. W. [..]". W następstwie tego wniosku sporządzony został protokół oględzin budynku z udziałem pracowników socjalnych, w którego treści znalazł się passus: "Wnioskuje się o doszacowanie kwoty otrzymanej przez poszkodowanych zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego". Pismem z 23 grudnia 2010 r. Prezydent Miasta [...] skierował do W.C. pismo ([...]) w treści którego organ przywołał fakt wydania uprzednio dwóch decyzji dotyczących zasiłku celowego z tytułu powodzi, brak kwestionowania sporządzonej wówczas opinii rzeczoznawcy majątkowego. Organ stwierdził ponadto: "Na skutek braku odwołania wydana decyzja stała się ostateczna i dokonano wypłaty zasiłku celowego w dwóch ratach w łącznej wysokości 29 90,00 zł. W świetle przedstawionego stanu prawnego i faktycznego sprawy brak jest podstaw prawnych do ponownego wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego kosztorysu robót budowlanych w budynku mieszkalnym położonym w [...] przy ul. W. [..]". W.C. skierował 10 stycznia 2011 r. do MOPR w [...] pismo, w którym ponownie zwrócił się o oszacowanie kosztów poniesionych w wyniku powodzi. W reakcji na ten wniosek Dyrektor MOPR 28 stycznia 2011 r. udzielił pisemnej odpowiedzi, ograniczając się do przypomnienia treści wydanych w sprawie do tej pory decyzji. W.C. wniósł do SKO w [..] pismo zatytułowane jako odwołanie od pisma Dyrektora MOPR w [...] z 28 stycznia 2011 r., w którym kolejny raz domagał się ponownego oszacowania poniesionych przez niego szkód doznanych w wyniku powodzi, a które uprzednio, tj. przed wydaniem decyzji w sprawie zasiłku celowego, nie ujawniły się. Postanowieniem z 28 czerwca 2011 r. [...] SKO w [...] zwróciło podanie W.C. uznając, że w sprawie chodzi w istocie o skargę na bezczynność organu, tę zaś z uwagi, że sprawa dotyczy powodzi z 2010 r., wnosi się bezpośrednio do sądu administracyjnego. Jeszcze przed wydaniem tego postanowienia W.C. wniósł pismo określone jako skarga na bezczynność MOPR w [...], adresowane do "Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie". W świetle wyjaśnień skarżącego, zawiadomienia o jej wniesieniu przez Sąd Prezydenta Miasta [...] oraz źródłowego podania W.C. z 4 listopada 2010 r. adresowanego do tego organu, uznać należy, że przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta Miasta [..]. Należy przy tym zauważyć, że w świetle przepisów ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175 z 2009 r., poz. 1362 ze zm., zwana dalej Ups) powiatowe centra pomocy rodzinie są jednostkami organizacyjnymi wykonującymi zadania pomocy społecznej w powiatach, zadania powiatowych centrów pomocy rodzinie w miastach na prawach powiatu realizują miejskie ośrodki pomocy społecznej, które mogą być nazwane "miejskimi ośrodkami pomocy rodzinie", w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej z zakresu właściwości powiatu decyzje administracyjne wydaje starosta lub z jego upoważnienia kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie i inni pracownicy centrum upoważnieni na wniosek kierownika (por. art. 112 ust. 1, 2 i 5 Ups). Miasto [...] jest miastem na prawach powiatu, organem wydającym decyzje w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest zatem jego prezydent. Wadliwe jest oznaczanie jako organu wydającego decyzje Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, albowiem może to wprowadzać w błąd, jakoby ten właśnie podmiot był organem administracji publicznej, którego bezczynność można uczynić przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. II. W ocenie Sądu organ w sprawie nieprawidłowo odczytał istotę żądania W.C. wyrażoną w podaniu z 4 listopada 2011 r., a udzielając na nie odpowiedzi w piśmie z 23 grudnia 2010 r. wadliwie stwierdził, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do ponownego wykonania kosztorysu robót budowlanych, jednocześnie uchylając się od zachowania prawidłowej formy rozstrzygnięcia podania strony – wydania w sprawie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z akt sprawy wynika, że w wyniku powodzi w 2010 r. skarżącemu organ udzielił świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego dwoma decyzjami administracyjnymi, które stały się ostateczne. Sam fakt nabycia przymiotu ostateczności przez te decyzje nie stoi na przeszkodzie ich zmiany, skoro przepisy prawa wyraźnie wskazują na taką możliwość. Zgodnie z art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a. uchylenie lub zmiana takich (tj. ostatecznych – dopisek Sądu) decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w szczególnych przypadkach wskazanych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Biorąc pod uwagę argumentację strony oraz uprawniający charakter pozostających w obrocie decyzji ostatecznych, w ocenie Sądu, jej celem jest zmiana ostatecznych decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego w trybie art. 155 k.p.a. W myśl cyt. przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Formą do orzekania w trybie art. 155 k.p.a. jest forma decyzji administracyjnej (art. 154 § 2 w zw. z art. 155 in fine k.p.a.). Z żądań W.C. wynika, że w jego ocenie ujawniły się takie szkody, które wyszły na jaw już po wykonaniu części robót remontowych, po przyznaniu i wypłaceniu zasiłku celowego poprzednimi decyzjami. Rolą organu było zatem prawidłowe i zgodne z wymogami prawa procesowego zakwalifikowanie podania skarżącego jako wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., poinformowanie strony o przesłankach zastosowania takiego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej, przeprowadzenie właściwego postępowania i wydanie stosownej decyzji ostatecznej. Bezsporne jest, że organ o takiej możliwości procesowej strony nie poinformował i nie wydał w tej sprawie decyzji. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Trafnie skarżący eksponuje, że organ winien mieć na względzie rozwiązania zawarte w przepisach ustawy z 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 835 ze zm., zwana dalej Upowodz). Problematyce terminowości załatwienia spraw związanych z powodzią poświęcony jest art. 4 cyt. ustawy, wedle którego: "ust. 1. Organy administracji publicznej są obowiązane załatwiać sprawy związane z usuwaniem skutków powodzi w pierwszej kolejności i bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. ust. 2. W przypadku niedotrzymania terminu, o którym mowa w ust. 1, stronie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Przepisu art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) nie stosuje się. ust. 3. W przypadku stwierdzenia bezczynności organu sąd administracyjny może wymierzyć temu organowi grzywnę. Grzywnę wymierza się do wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. ust. 4. Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny, sądy powszechne i wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają sprawy związane z usuwaniem skutków powodzi w pierwszej kolejności". Bezsporne jest zatem, że Prezydent Miasta [...] nie załatwił sprawy w terminie maksymalnym określonym w art. 4 ust 1 Upowodz i sprawa ta nie została załatwiona do dnia rozprawy. Oznacza to, że uzasadniony zarzut bezczynności organu nakazuje uwzględnić skargę. Rolą Prezydenta Miasta [...] będzie zatem sprawę rozpoznać w wyznaczonym przez Sąd terminie. Jednocześnie Sąd uznał za uzasadnione wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł, nie przekraczającej maksymalnej wartości, wskazanej w art. 4 ust. 3 Upowodz. III. Sformułowany w skardze w sposób werbalny, a ponowiony w wystąpieniu przed Sądem pełnomocniczki organu wniosek o odrzucenie skargi jest chybiony. Sprawa z zakresu bezczynności organu w zakresie nie rozpoznania wniosku skarżącego, rozumianego jako domaganie się zmiany ostatecznej decyzji przyznającej zasiłek celowy z tytułu strat wywołanych powodzią w budynku mieszkalnym, należy do właściwości sądu administracyjnego, sprawa ta nie była przedmiotem rozstrzygania przed Sądem. Nadto w sprawach bezczynności, skoro przedmiotem skargi nie jest akt administracyjny lub czynność organu, a w istocie rzeczy pewien stan faktyczny, bezprzedmiotowe jest wywodzenie, że skarga taka została wniesiona z uchybieniem terminu. IV. Z tych względów i działając na zasadzie art. 149 § 1 Ppsa w zw. z art. 4 ust. 1 i 3 Upowodz, Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach nie orzekano, albowiem strona skarżąca pouczona o takim prawie w treści pisma zawiadamiającego o rozprawie nie zgłosiła żądania w tym zakresie do momentu zamknięcia rozprawy (art. 210 § 1 Ppsa). Prezydent Miasta [...] winien rozpoznać podanie skarżącego traktowane jako żądanie zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a, stosując formę decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji powinno zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Uwzględnienie skargi na bezczynność nie przesądza kierunku rozpatrzenia sprawy in merito.