II SAB/Rz 56/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia NSA Jacek Surmacz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza Gminy i Miasta [...] do rozpoznania wniosku skarżącego P. D. z dnia 11 marca 2025 r. w zakresie dotyczącym punktów 1 do 5 oraz punktu 7 w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z doręczeniem odpisu prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) w pozostałym zakresie skargę oddala, 4) zasądza od Burmistrza Gminy i Miasta [...] na rzecz skarżącego P. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 14 kwietnia 2025r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga P. D. (dalej: Skarżący) na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta S. (dalej: Burmistrz/organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 11 marca 2025 r. Skarżący zwrócił się do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej pracy organu i okoliczności związanych z podjęciem uchwały Rady Gminy skutkującej likwidacją niedzielnej giełdy, tj.: 1) czy po uchwaleniu uchwały Rady Gminy skutkującej likwidacją niedzielnej giełdy i pozbawieniem Gminy przychodów w kwocie ponad miliona zł dopełnił Pan ustawowego obowiązku wynikającego z art. 304 par 2 kpk i zawiadomił o nieprawidłowościach (np. ukrywaniu rzeczywistej liczby protestujących przeciwko likwidacji niedzielnej giełdy), o podejrzeniu przestępstwa niegospodarności publicznymi pieniędzmi i działaniu wspólnie i w porozumieniu w ramach zorganizowanej grupy przestępczej przez siedmiu członków Rady Gminy na wymierną szkodę mieszkańców S. w kwocie ponad [...]zł, o działaniu Radnych na wymierną na szkodę i niekorzyść mieszkańców: Regionalną Izbę Obrachunkową, CBA , AB W, Prokuraturę i Policję ? 2) przesłanie scanu złożonego zawiadomienia do w/w organów, 3) jakie kroki Pan podjął w celu uchylenia lub zawieszenia decyzji do czasu wyjaśnienia nieprawidłowości przez w/w organy, 4) czy siedmiu radnych głosujących za zmianą uchwały o terminach i czasie pracy giełdy w S. skutkującą likwidacją niedzielnej giełdy złożyli i podpisali deklarację uzupełnienia z własnej kieszeni przychodów do budżetu w związku pozbawieniem mieszkańców S.. przychodu w kwocie ponad miliona zł 5) przesłanie scanu wniosku ( wraz z załącznikami - listami z podpisami) złożonego do Burmistrza S. o przygotowanie uchwały o zmianie terminów pracy giełdy skutkującej likwidacją niedzielnej giełdy i przedstawienie jej pod głosowanie radnych jaki został złożony przez Radę Samorządową Mieszkańców S. reprezentowaną przez jej Przewodniczącą, 6) przesłanie scanu podpisanego protokołu z posiedzenia Rady Gminy dotyczącego zmiany terminów pracy giełdy skutkującego likwidacją niedzielnej giełdy, 7) kto z władz i Rady Gminy S. jest odpowiedzialny za ukrywanie listy ( kilku tysięcy) protestujących i sprzeciwiających się likwidacji niedzielnej giełdy. Pismem z dnia 25 marca 2025 r. Burmistrz poinformował Skarżącego, że: - w odniesieniu do pytań nr 1-3: Zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 27 stycznia 2025 r. niedziela przestaje być dniem targowym w S.. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego w dniu 3 lutego 2025 r. pod pozycją [...]. Wojewoda Podkarpacki w ramach postępowania nadzorczego nie stwierdził nieważności ww. Uchwały. W wyniku dokonania oceny legalności przedmiotowej Uchwały organ nadzoru nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, - w odniesieniu do pytania nr 4: Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przewiduje następujące źródła dochodów własnych gminy: 1) wpływy z podatków: a) od nieruchomości, b) rolnego, c) leśnego, d) od środków transportowych, e) dochodowego od osób fizycznych, opłacanego w formie karty podatkowej, f) (uchylona) g) od spadków i darowizn, h) od czynności cywilnoprawnych; 1a) wpływy z dodatkowego zobowiązania podatkowego związanego z unikaniem opodatkowania w podatkach określonych w pkt 1 lit. a-d; 2) wpływy z opłat: a) skarbowej, b) targowej, c) miejscowej, uzdrowiskowej i od posiadania psów, ca) reklamowej, e) eksploatacyjnej - w części określonej w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 633,1688 i 2029), f) innych stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów; 3) dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych; 4) dochody z majątku gminy; 5) spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy; 6) dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach; 7) 5,0 % dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; 8) odsetki od pożyczek udzielanych przez gminę, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; 9) odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody gminy; 10) odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych gminy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; 11) dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego; 12) inne dochody należne gminie na podstawie odrębnych przepisów W przepisach brak jest podstaw prawnych do "uzupełniania budżetu przez radnych z własnej kieszeni", - w odniesieniu do pytania nr 5: organ przesłał skan Uchwały Nr [...] r. Rady Samorządowej Mieszkańców S. z dnia 1 grudnia 2024 r., - w odniesieniu do pytania nr 6: organ przesłał skan wyciągu z protokołu Nr [...] z XI Sesji Rady Miejskiej w S. IX kadencji 2024 - 2029 z dnia 27 stycznia 2025 r., - w odniesieniu do pytania nr 7: Do Urzędu Gminy i Miasta w S. wpłynęły dwa protesty z listami zawierającymi podpisy osób handlujących i klientów sprzeciwiających się likwidacji niedzielnej giełdy. Pierwszy protest wpłynął w dniu 16.10.2024 r. i został zarejestrowany w dzienniku korespondencji pod nr [...]. Drugi protest wpłynął w dniu 22.10.2024 r. i został zarejestrowany w tymże dzienniku pod nr [...]. Zdaniem Skarżącego, organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem do dnia złożenia niniejszej skargi Burmistrz nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ani nie wydał decyzji odmownej. Z powyższych względów Skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, - orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. - wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.), wobec niezrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w ciągu 14 dni od jego złożenia. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, wskazując, że jest ona bezzasadna, bo w dniu 25 marca 2025 r. udzielił Skarżącemu wyczerpującej, zgodnej ze stanem faktycznym i informacjami będącymi w posiadaniu organu, odpowiedzi na zadane przez niego pytania oraz przesłał dokumenty objęte zakresem wniosku. Nie było przy tym potrzeby wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ponieważ odpowiedź na wniosek została udzielona Skarżącemu w pełnym zakresie. W ocenie organu skarga stanowi wyraz niezadowolenia z treści jakie zostały przekazane Skarżącemu, a Skarżący domaga się w istocie od organu określonych działań, a nie informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024r., poz.935 – dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wyjaśnić przy tym trzeba, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Z art.13 u.d.i.p. wynika że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1), a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art.14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016). Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że w takim przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. W rozpoznawanej sprawie Skarżący zakwestionował bezczynność organu w zakresie złożonego w dniu 11 marca 2025r. wniosku, bo Burmistrz – wg Skarżącego – nie udzielił mu w ustawowym terminie precyzyjnej i pełnej informacji. Należy zaznaczyć, że w przypadku żądania udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy. W ocenie Sądu informacje żądane przez Skarżącego znajdują się w zakresie przedmiotowym szeroko pojętej informacji o sprawach publicznych, która zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. c) u.d.i.p. podlega udostępnieniu. Okoliczność ta nie była sporna. Nie budzi też wątpliwości, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p,. jako organ władzy publicznej, którym w rozumieniu tego przepisu są też organy samorządu terytorialnego - gminy, powiatu i województwa. Spełniona została zatem zarówno przesłanka przedmiotowa, jak i podmiotowa do udzielenia informacji. Rację ma Skarżący, że organ pozostawał w bezczynności, bo do dnia wniesienia skargi pełna informacja objęta żądaniem nie została mu udostępniona. Nie można bowiem uznać, że wypełnieniem powyższego obowiązku są niejednoznaczne i nieprecyzyjne odpowiedzi zawarte w piśmie z 25 marca 2025r. Na pytania zawarte w punktach 1-3, dotyczące podjęcia określonych działań przez Burmistrza (zawiadomienia wymienionych w pytaniu organów, uchylenia lub zawieszenia decyzji) nie odpowiedział on czy takie działania podjął czy nie (czy zawiadomił te organy, czy podjął działania zmierzające do uchylenia lub zawieszenia obowiązywania tej uchwały), lecz w odpowiedzi napisał, że organ nadzoru tj. Wojewoda Podkarpacki nie stwierdził, aby podjęta uchwała naruszała prawo. Na pytanie zawarte w pkt.4 - czy radni złożyli i podpisali deklarację (...) -Burmistrz odpowiedział cytatem z ustawy o dochodach j.s.t. wskazującym na źródła dochodów własnych gminy. W odpowiedzi na żądanie przesłania scanu wniosku wraz z załącznikami - listami z podpisami, o przygotowanie uchwały o zmianie terminów pracy giełdy jaki został złożony przez Radę Samorządową Mieszkańców S.. reprezentowaną przez jej Przewodniczącą (pyt. Nr 5), Burmistrz przesłał scan uchwały Rady Samorządowej z 1 grudnia 2024r., lecz bez załączników – list poparcia, a na pytanie (nr 7) o to, kto z władz i Rady Gminy S.. jest odpowiedzialny za ukrywanie listy (kilku tysięcy) protestujących i sprzeciwiających się likwidacji niedzielnej giełdy, organ wskazał, że do Urzędu Gminy i Miasta w S. wpłynęły dwa protesty z listami zawierającymi podpisy osób handlujących i klientów sprzeciwiających się likwidacji niedzielnej giełdy. Nie można uznać, że odpowiedzi te, choć udzielone w terminie, stanowią prawidłową realizację obowiązku udzielenia informacji publicznej. Organ powinien odpowiadać wprost i konkretnie na zadanie pytania, jeśli żądaną informacją dysponuje. Jeśli organ informacji takiej nie posiada, to powinien w piśmie wyjaśnić powody takiego stanu rzeczy, ewentualnie wskazać, gdzie dana informacja się znajduje. Zasadne okazały się więc zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Jedynie w odniesieniu do pytania nr 6 Burmistrz należycie wypełnił powyższy obwiązek przesyłając wnioskodawcy żądany scan protokołu z posiedzenia Rady Gminy dotyczącego zmiany terminów pracy giełdy. Z powyższych względów Sąd uznał, że należało w wyroku zobowiązać organ - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - do załatwienia wniosku Skarżącego w zakresie pytań zawartych w punktach 1-5 i w punkcie 7, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność o takim charakterze ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18 – publ. cbosa). W ocenie Sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Organ bowiem udzielił Skarżącemu informacji w terminie, choć okazała się ona nieprecyzyjna i niepełna. Z tego względu Sąd uznał, że zarzucana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony m.in. o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, a jej nałożenie zależy od uznania sądu. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165). Takie okoliczności w ocenie Sądu nie zachodzą w niniejszej sprawie, dlatego skarga w tym zakresie została oddalona. Zawarty w skardze wniosek (pkt 4) o dopełnienie przez sędziów WSA w Rzeszowie rozpoznających skargę ustawowego obowiązku wynikającego z art. 304 par 2 k.p.k. i zawiadomienie odpowiednich organów ścigania: Prokuratury , Policji, CBA, ABW o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, został przekazany wg właściwości do Wydziału Informacji Sądowej tut. Sądu, zgodnie z zarządzeniem z 29 lipca 2025r. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego stanowiących uiszczony w sprawie wpis od skargi w wysokości 100 zł.