II SAB/Rz 57/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J. S. i K. S. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej -skargę oddala- Przedmiotem skargi J.S. i K.S. reprezentowanych przez pełnomocnika radcę prawnego J.G. jest bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w przedmiocie udzielania informacji publicznej Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. s J.S. i K.S. reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego J.G. wystąpili w do Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. z wezwaniem do podjęcia negocjacji oraz zawarcia umowy o ustanowienie służebności przesyłu dotyczącej sieci kanalizacyjnej, usytuowanej na nieruchomości położonej w miejscowości M., obręb S.M., powiat m., województwo p. oznaczonej jako działka o nr 753 (dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w M. V Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta kw [...]) i wypłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Ponadto, w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zmianami), zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą" w ww. piśmie zawarli wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie i doręczenie kserokopii wszelkich decyzji administracyjnych i innych stosownych czynności prawnych, które zaprzeczałyby zasadności zgłaszanych roszczeń, stanowiących podstawę budowy i lokalizacji sieci kanalizacyjnej. W odpowiedzi na wniosek Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o., zwanej dalej "MPGK" w piśmie z dnia [...] czerwca 2012r., L.dz. [...] poinformowało, że przedmiotowa nieruchomość posiada w zakresie przebiegu kolektora sanitarnego uregulowaną sytuację prawną. Umieszczenia sieci na działce oraz uprawnienia przedsiębiorstwa do wykonywania czynności związanych z jej konserwacją jest następstwem decyzji administracyjnej wydanej przez Naczelnika Miasta M. na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W związku z powyższym wniosek należy uznać za bezzasadny Pismem z dnia [...] sierpnia 2012r,. wnioskodawcy reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego J.G. ponownie zwrócili się z wnioskiem o udostępnienie, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tired pierwszy ustawy poprzez przesłanie w terminie 14 dni pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego, kserokopii decyzji Naczelnika Miasta M., wydanej na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na która powołało się MPGK w piśmie z dnia [...] czerwca 2012r. oraz o udostępnienie innych dokumentów, w tym zgody ówczesnych właścicieli działki nr 753 dotyczących budowy i lokalizacji infrastruktury kanalizacyjnej. Ponadto zwrócili się o wskazanie kiedy nastąpił odbiór techniczny urządzeń stanowiących infrastrukturę kanalizacyjną oraz czy od chwili wybudowania przedmiotowej sieci kanalizacyjnej do chwili obecnej zmieniano położenie urządzeń stanowiących infrastrukturę kanalizacyjną, usytuowaną na działce wnioskodawców. W odpowiedzi na ww. wniosek udzielonej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r., L.dz. [...] MPGK wskazało, że nie może udostępnić wnioskowanych informacji w postaci kserokopii decyzji Naczelnika Miasta M. oraz zgody właścicieli działki nr 753, ponieważ takie dokumenty nie znajdują się w posiadaniu tego przedsiębiorstwa. Odnośnie "udostępnienia wszelkich innych dokumentów (...) dotyczących budowy i lokalizacji infrastruktury kanalizacyjnej" zwrócili się o skonkretyzowanie jej wniosku celem weryfikacji czy spółka jest w posiadaniu takich informacji , a tym samym może je udostępnić w trybie wskazanym w ustawie. W dniu 28 maja 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga J.S.i K.S. reprezentowanych przez pełnomocnika radcę prawnego J.G. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w przedmiocie udzielania informacji publicznej polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy, pomimo złożenia w dniu [...] czerwca 2012 r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. oraz zobowiązanie spółki do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu podali, że w aktualnie obowiązujących przepisach prawa brak jest wskazania, że w przypadku skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej strona skarżąca związana jest jakimkolwiek terminem na jej wniesienie, a ponadto skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W skardze podniesiono, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie, co oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa, przy czym udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnotechnicznej. Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie ma do niej zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Odnosząc się do kwestii obowiązku stosowania przez skarżoną spółkę prawa handlowego, zajmującą się siecią kanalizacyjną, ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżący wskazali, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego łub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ulega zatem wątpliwości, iż podmiotem wykonującym zadania publiczne i zobowiązanym w związku z tym do udzielania informacji publicznej jest przedsiębiorstwo kanalizacyjne. Podkreślić bowiem należy, iż sformułowanie "zadanie publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej", bowiem pomija element podmiotowy, co w konsekwencji sprowadza się do interpretacji o wykonywaniu zadań publicznych przez różne podmioty, niebędące jednakże organami władzy, a tak rozumiane "zadania publiczne" w sumie cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów konstytucyjnych, jak i ustawowych. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. W konsekwencji, żądanie udostępnienia informacji publicznej poprzez po przez wskazanie i doręczenie kserokopii wszelkich decyzji administracyjnych i innych stosownych czynności prawnych, które stanowiły podstawę lokalizacji i budowy sieci kanalizacyjnej dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy w żądanej formie. Mając na uwadze powyższe, w świetle dyspozycji art. 13 i 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej skarga na bezczynność MPGK jest w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę MPGK wniosło o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podało, że skarżący, stosownie do treści art. 17 ust 2 ustawy może wystąpić do podmiotu niebędącego organem władzy publicznej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym do takiego środka zaskarżenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. W niniejszej sprawie skarżący nie wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, tym samym więc nie wyczerpali środków zaskarżenia na zasadzie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Z uwagi na powyższy fakt skarga winna ulec odrzuceniu. Na wypadek gdyby Sąd nie podzielił stanowiska organu, przedstawionego powyżej MPGK wniosło o oddalenie skargi wskazując, że żądania skarżących co do udostępnienia im dokumentów zostały skonkretyzowane zostały jedynie co do decyzji Naczelnika Miasta, decyzja ta jednak nie mogła im być im udostępniona z tego powodu, iż nie znajduje się ona w posiadaniu organu. Pozostałe żądania zostały sformułowane ogólnie, co oznacza, że MPGK nie wie jakie dokumenty ma obowiązek udostępnić skarżącym. Zgodnie z ustawą MPGK ma obowiązki związane z udostępnianiem informacji publicznych, jednak muszą to być informacje wynikające z konkretnie oznaczonych przez żądającego dokumentów. W przeciwnym razie obowiązek taki nie powstaje. W swoich pismach skarżący nie wskazali takich konkretnych dokumentów oprócz decyzji Naczelnika Miasta M., przy czym MPGK nie była stroną tej decyzji. Została ona wydana przez Naczelnika Miasta i to do Urzędu Miasta M. winni zwrócić się skarżący o wydanie jej kserokopii. MPGK nie jest również w posiadaniu zgody właścicieli działki 753, dotyczących budowy i lokalizacji infrastruktury kanalizacyjnej. O tym, że organ nie może udostępnić ww. decyzji jak i innych nieoznaczonych przez skarżących dokumentów poinformowano w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Dokonawszy kontroli niniejszej sprawy w oparciu o kryterium legalności Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej. Problematykę dostępu do informacji publicznej, zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznej, określając materię informacji publicznej, przypadki w jakich dostęp do takiej informacji podlega ograniczeniu oraz sytuacje kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą być udostępnione reguluje ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2001.112.1198), zwanej dalej "ustawą". Z treści art. 1 ust. 1 tej ustawy wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym tą ustawą. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, - dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej, a obowiązek wydania decyzji ustawodawca przewidział jedynie w przypadkach, gdy chodzi o informację wprawdzie mieszczącą się zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja, lecz niemożliwą do udostępnienia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną, bądź prawo do prywatności (Wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02 - Monitor Prawniczy 2003, Nr 5, poz. 196). Z ugruntowanego orzecznictwa sądowego wynika natomiast, że jeżeli żądanie podmiotu nie dotyczy informacji publicznej, organ powiadamia pisemnie podmiot domagający się informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002r., sygn. akt II SA 2867/02, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2172/11 - Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W sytuacji jeżeli organ nie posiada żądanej informacji, a mieści się w kategorii podmiotów zobowiązanych, to w takim przypadku powiadamia się wnioskodawcę pismem, że nie posiada danych, o które wnioskodawca wnosił, nie ma natomiast obowiązku wydawania w tej sprawie decyzji (Wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010, sygn. akt: I OSK 1557/09, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 września 2002r., sygn. akt: II SAB/Bk 35/10, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że skarżący zwrócili się o udostępnienie informacji publicznej do MPGK wnioskami z dnia [...] czerwca 2012r. oraz z dnia [...] sierpnia 2012r. W odpowiedzi na drugi wniosek udzielonej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012r., MPGK wskazało, że nie może udostępnić wnioskowanych informacji, ponieważ żądane dokumenty nie znajdują się w posiadaniu tego przedsiębiorstwa oraz wskazało na konieczność skonkretyzowania wniosku w pozostałym zakresie, celem weryfikacji czy spółka jest w posiadaniu takich informacji, a tym samym może je udostępnić w trybie wskazanym w ustawie. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że nie można mówić o bezczynności organu, gdy organ nie może podać żądanych informacji z uwagi na fakt, że nie jest w ich posiadaniu. Poza przedmiotowymi i podmiotowymi przesłankami udostępnienia informacji publicznej warunkiem koniecznym do jej udostępnienia jest jej posiadanie przez podmiot, do którego kierowanie jest żądanie jej udostępnienia. W sytuacji, gdy organ nie ma żądanej informacji, orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby niewykonalne. Brak jest podstaw do kwestionowania twierdzenia organu o tym, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji. Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w M. prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie zezwolenia wydanego decyzją Prezydenta Miasta M. Nr [...] z dnia [...].12.2002r. Ww. spółka jest jednostką organizacyjną Miasta M., powstałą w 1997r., świadczącą jedynie usługi komunalne w imieniu Miasta M. Decyzja Naczelnika Miasta M., wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, będąca podstawą do lokalizacji sieci kanalizacyjnej stwarzała administracyjny tytuł do nieruchomości dla Miasta M., co uzasadnia tezę, że to ten organ może być w przedmiotowej sprawie dysponentem żądanej informacji. W tej sytuacji nie można uznać, by Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w M. było organem zobowiązanym do udzielenia wnioskowanej informacji, a tym samym brak podstaw, by uznać, że organ ten pozostawał w bezczynności. Oznacza to, że skarga nie może zostać uwzględniona. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł, jak w sentencji.