II SAB/Rz 57/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w przedmiocie wniosku o udzielenie informacji publicznej I. zobowiązuje Okręgową Radę Adwokacką do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 3 grudnia 2018 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez Stowarzyszenie ( dalej: "strona skarżąca") jest bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej ( dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że w dniu 3 grudnia 2018. r. strona skarżąca skierowała na adres elektroniczny organu wniosek o następującej treści: Na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, stowarzyszenie zwróciła się o udostępnienie następujących informacji publicznych: Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymał dziekan za pełnienie swoich obowiązków w Izbie z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę, Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymał wicedziekan (lub otrzymali poszczególni wicedziekani) za pełnienie swoich obowiązków w Izbie z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę? Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymał sekretarz za pełnienie swoich obowiązków w Izbie z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę? Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymali pozostali poszczególni członkowie prezydium za pełnienie swoich obowiązków w Izbie z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę? Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymał rzecznik dyscyplinarny za pełnienie swoich obowiązków w Izbie z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę? Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymał zastępca (lub otrzymali poszczególni zastępcy) rzecznika dyscyplinarnego za pełnienie swoich obowiązków w Izbie z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę? Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymał kierownik szkolenia aplikantów za pełnienie swoich obowiązków w Izbie z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę? Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymał zastępca (lub otrzymali poszczególni zastępcy) kierownika szkolenia aplikantów za pełnienie swoich obowiązków w Izbie z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę? Informacji o kwocie, jaką w 2017 r. otrzymali poszczególni opiekunowie roku na aplikacji za pełnienie swoich obowiązków w Izbie z wyszczególnieniem jakie składniki wynagrodzenia składają się na tę kwotę? Jednocześnie zwróciło się o przesłanie powyższych informacji na adres e-mail: [...] W dniu 7 grudnia 2018 r. strona skarżąca otrzymała odpowiedź z adresu e-mail [...] na adres [...], adres e-mail Stowarzyszenia został dodany do wiadomości (DW) z informacją o przekazaniu zapytania celem rozpoznania. Pismem z dnia 11 grudnia 2018 r. wystosowanym z adresu e-mail [...] poinformowano, że ORA odmawia udostępnienia żądanych informacji, ponieważ żądana informacja nie jest informacją publiczną. W uzasadnieniu stanowiska powołano się na pogląd prawny wyrażony w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 15 października 2015 r. sygn.. akt II SAB/Sz 98/15, że informacja o wysokości diet samorządowych w adwokaturze nie stanowi informacji publicznej. Za nadrzędne uznano uprawnienia do ochrony danych osobowych - informacji o wysokości pobieranych diet - dających się zidentyfikować z imienia i nazwiska członków poszczególnych okręgowych rad adwokackich. Dodatkowo wskazano, że żądanie stanowi nadużycie prawa. W skardze do Sądu strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 61 ust.1 zdanie drugie Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej: "u.d.i.p"), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu zawodowego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku prawidłowej realizacji wniosku dotyczącego udostępnienia informacji o działalności organu samorządu zawodowego adwokatów, jakim jest Okręgowa Rada Adwokacka; -art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust.1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że przedmiotem prawa do informacji jest informacja o działalności organu samorządu zawodowego oraz informacja o sprawach publicznych, w tym m.in. informacja o majątku, którym dysponuje podmiot zobowiązany (oraz organ samorządu zawodowego), poprzez błędne zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że informacje będące przedmiotem wniosku z 3 grudnia 2018 r. (dotyczące kwot, wypłacanych członkiniom i członkom prezydium ORA) nie stanowią informacji publicznej. Na tych podstawach wniosła o: 1.zobowiązanie Okręgowej Rady Adwokackiej do rozpatrzenia wniosku z 3 grudnia 2018 r., 2. zasądzenie od Okręgowej Rady Adwokackiej na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych, 3. stwierdzenie, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi odniesiono się do formy udzielonej odpowiedzi. Wskazano, że odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić ze względu na zaktualizowanie się przesłanek, określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.ip., a nadto - stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.ip. - przybiera formę decyzji administracyjnej. Przyjęcie, że żądane informacje nie są "informacjami publicznymi" stanowi nie odmowę udostępnienia informacji publicznej, ale uznanie, że nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie został spełniony jej zakres przedmiotowy. Wówczas prawidłową reakcją organu powinna być nie odmowa udostępnienia informacji (w formie, jak wskazano, decyzji administracyjnej), ale poinformowanie przez organ w drodze czynności materialno-technicznej, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Strona skarżąca nie zgodziła się przy tym ze stanowiskiem, że informacje, o których udostępnienie zwróciła się we wniosku z 3 grudnia 2018 r. nie stanowią informacji publicznej. Wskazał, że wyrok WSA w Szczecinie z 15 października 2015 r. (II SAB/Sz 98/15), na który powołał się organ został uchylony na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2017 r. (I OSK 334/16). Zdaniem strony skarżącej żądane informacje stanowią informację publiczną, a Okręgowa Rada Adwokacka, jako organ izby adwokackiej (art. 39 pkt 2 Prawa o adwokaturze) jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.ip. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na nie wyczerpanie administracyjnego toku instancji przed jej wniesieniem do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2018 r., poz.2107) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. ( art 149 P.p.s.a.) Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest skarga na bezczynność organu samorządu zawodowego w udostępnianiu informacji publicznej. Istota sporu dotyczyła tego czy wysokość diet wypłacanych poszczególnym członkom Okręgowej Rady Adwokackiej stanowi informację publiczną. W sprawie co do zasady nie ma wątpliwości co do tego, że Okręgowa Rada Adwokacka jako organ samorządu zawodowego obowiązana jest do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 nie jest katalogiem zamkniętym, skoro ustawodawca posłużył się w określeniu tego katalogu zwrotem "w szczególności". Z mocy art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są również organy samorządów zawodowych. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2018 r. poz. 1184 z późn. zm.) adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego i stanowi ją - według art. 2 tej ustawy - ogół adwokatów i aplikantów adwokackich, którzy z kolei stanowią izbę adwokacką, właściwą ze względu na ich siedzibę zawodową (art. 38 cyt. ustawy) i wyposażoną w osobowość prawną (art. 10 ustawy). Jednym z organów izby adwokackiej jest okręgowa rada adwokacka (art. 39 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że okręgowa rada adwokacka jest organem samorządu zawodowego adwokatów (przynajmniej w znaczeniu funkcjonalnym), a skoro tak, to jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej. Tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 334/16 ( to i pozostałe powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Spawach orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei żądana przez Stowarzyszenie informacja dotycząca diet jakie uzyskali poszczególni członkowie Okręgowej Rady Adwokackiej stanowi de fato informację o majątku samorządu zawodowego- a zatem informację publiczną ( tak również w powołanym wyroku NSA). Przesądzenie, że podmiot, do którego został skierowany wniosek był zobowiązany do udzielenie informacji publicznej oraz, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej uzasadniało kontrolę działania podjętego przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji. Przepisy stawy nie przewidują szczególnej formy udzielania informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno –technicznej. Stosownie do art 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Ustawa przewiduje załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania ( art 14 ust. 2 oraz art 16 ust. 1 w zw. z art 17 ust. 1 ustawy). Jeżeli żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy. Z powyższego wynika, że stan bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej –oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów podmiot zobowiązany nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art 5 albo umorzenia postępowania, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że nie posiada żądanej informacji lub objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 11 grudnia 2018 r., z zachowaniem ustawowego terminu poinformowano stowarzyszenie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Skoro jak wykazano wyżej, żądane informacje stanowią informację publiczną, a wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia takiego rodzaju informacji, należało uznać, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności. Oceniając zaistniałą sytuację Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ustawowo przewidzianym terminie udzielono odpowiedzi, a bezczynność wynikała z błędnego założenia, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Uznając za zasadny zarzut bezczynności Sąd zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z przyczyn wyżej omówionych, Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa w bezczynności. Rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w cytowanym na wstępie przepisie art 149 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art 200 w zw. z art 205 § 2 P.p.s.a.