II SAB/Rz 58/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – skargę oddala – Przedmiotem skargi P. D. (dalej: "Skarżący") jest bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] (dalej: "Prokurator" lub "Organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy P. D,, działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej "u.d.i.p."), wnioskiem [...] kwietnia 2024 r. zwrócił się do Prokuratora Okręgowego w [...] o udzielenie informacji publicznej w postaci skanów wniosków, jakie złożyli prokuratorzy Prokuratury Rejonowej w [...] – J. Ż., M. M., T. Z., L. G., A. P. i M. G. i zezwolenia wydanego przez przełożonego dla każdego z ww. na opuszczenie stanowiska pracy w dniu [...] marca 2024 r. od godziny 13:00. Skarżący zawnioskował o przesłanie informacji drogą elektroniczną na podany adres email. Zastępca Prokuratora Rejonowego w [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r. poinformował Skarżącego, że wskazana informacja nie stanowi informacji publicznej. W dniu [...] kwietnia 2024 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) P.D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Wobec powyższego zarzutu Skarżący zwrócił się o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku. Do skargi dołączył adresowany do Prokuratora Okręgowego w [...] wniosek z [...] marca 2024 r. o przesłanie skanu zezwolenia wydanego dla wskazanych z imienia i nazwiska prokuratorów, na wykorzystywanie adresu Prokuratury Rejonowej w [...] w prywatnych sprawach. W uzasadnieniu skargi Skarżący podał, że pismem złożonym elektronicznie w dniu [...] marca 2024 r. zwrócił się do Prokuratora Rejonowego z wnioskiem w trybie informacji publicznej, aby zweryfikować czy organ działał legalnie i czy nie doszło do nadużyć. Skarżący wskazał, że organ odpowiedział na jego wniosek po ustawowym terminie, informując, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Nie wydał decyzji do której wydania był zobowiązany w przypadku braku realizacji wniosku. Skarżący wskazał, że decyzja Prokuratora narusza jego prawa, gdyż wnioskował o dane dotyczące pracy prokuratury, które bez wątpienia należą do kategorii informacji publicznej. Chciał się dowiedzieć czy organ działa w oparciu i zgodnie z regulaminem i w oparciu o obowiązujące prawo. Uzyskał odpowiedź wymijającą i nie na temat. W jego ocenie Prokurator błędnie przyjął, że informacja o obowiązujących przepisach prawa oraz żądanie stosowania prawa w konkretnej sprawie i żądanie okazania i potwierdzenia dokumentami działania zgodnie z regulaminem organu nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ ma obowiązek zrealizować odpowiedź na wniosek zgodnie z jego treścią. Skoro go nie zrealizował, ani nie wydał decyzji odmownej to bezsprzecznie nie doszło do realizacji wniosku i doszło do bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Zastępca Prokuratora Rejonowego w [...] wyjaśnił, że pismem z [...] kwietnia 2024 r. udzielono Skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek. Wobec tego organ nie był zobligowany do wydawania decyzji administracyjnej. Organ naprowadził, że chybiony pozostaje zarzut udzielenia odpowiedzi na wniosek Skarżącego po [...] dniach od daty wpływu wniosku. Dołączony do skargi skan wniosku dotyczący zezwolenia na wykorzystanie przez prokuratorów Prokuratury Rejonowej w [...] adresu tejże prokuratury dla celów prywatnych i datowany na dzień [...] marca 2024 r. nie wpłynął do Prokuratury Rejonowej w [...]. We wskazanym dniu [...] marca 2024 r. do Prokuratury wpłynęły od Skarżącego trzy wnioski, które zostały rozpoznane a informacja udzielona. Wniosek o udzielenia informacji o wyrażeniu zgody przez przełożonego na opuszczenie stanowiska pracy enumeratywnie wymienionych prokuratorów wpłynął do Prokuratury Rejonowej w [...] w dniu [...] kwietnia 2024 r. i został załatwiony poprzez udzielenie odpowiedzi pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r. Z tej przyczyny skarga jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej. Regulowany ustawą o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji jest wyrazem konstytucyjnej zasady. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP: obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Celem powołanego przepisu, jak również powołanej ustawy jest zapewnienie transparentności działania organów administracji i przejrzystości prowadzenia finansów. Brak udostępnienia informacji publicznej sankcjonowany jest skargą na bezczynność organu, wnoszoną do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa, której przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe postępowanie może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. O bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił szeroki wachlarz informacji, które posiadają cechy informacji publicznej. Katalog ten nie ma charakteru zamkniętego o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności". W myśl tego przepisu: 1. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: 1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o: a) zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, b) projektowaniu aktów normatywnych, c) programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań; 2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują; 3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych, h) (uchylona); 4) danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, – dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, – treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych; 5) majątku publicznym, w tym o: a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych 1 , d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat, f) długu publicznym, g) pomocy publicznej, h) ciężarach publicznych. 2. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ten katalog jak już wyżej zaznaczono nie ma charakteru zamkniętego i jest pewnego rodzaju drogowskazem dla kwalifikacji żądanych informacji. Kluczem dla rozstrzygania kwalifikacji żądanej informacji jako publicznej bądź nie, jest posiłkowanie się kryterium przedmiotowym. Zasadnicze znaczenie w tej kwestii ma, nie kogo ta informacja dotyczy ale jakich spraw. Zatem sam fakt żądania informacji dotyczących np. funkcjonariusza publicznego jakim jest prokurator nie przesądza jeszcze o kwalifikacji tej informacji, jako publicznej. W sprawie Skarżący wnioskiem z [...] kwietnia 2024 r. zwrócił się o udzielenie informacji w postaci skanów wniosków, jakie złożyli, wymieniani z imienia i nazwiska prokuratorzy Prokuratury Rejonowej w [...] i zezwolenia wydanego przez przełożonego dla każdego z wymienionych na opuszczenie stanowiska pracy w dniu [...] marca 2024 r. od godziny 13. W tym miejscu należy również wyjaśnić, że Skarżący do swojej skargi dołączył adresowany do Prokuratora Okręgowego w [...] wniosek z [...] marca 2024 r. o przesłanie skanu zezwolenia wydanego dla wskazanych z imienia nazwiska prokuratorów, na wykorzystywanie adresu Prokuratury Rejonowej w [...] w prywatnych sprawach. Z informacji zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, że wniosek z dnia [...] marca 2024 r. nie został Organowi w ogóle doręczony. Natomiast Skarżący poza przedmiotowym wnioskiem dołączył do skargi również odpowiedź Organu udzieloną w dniu [...] kwietnia 2024 r. na pismo z [...] kwietnia 2024 r. Z tych też powodów Sąd przyjął, że przedmiotem skargi jest właśnie bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2024 r. Zaznaczenia wymaga, że stanowisko Sądu w tym zakresie jest korzystne dla Skarżącego. W sytuacji bowiem, gdyby przyjąć, że bezczynność dotyczy wniosku z [...] marca 2024 r., to w związku z niedoręczeniem tego wniosku Organowi Sąd zobowiązany byłby do odrzucenia skargi. W ocenie Sądu żądana informacja nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Nie jest żadną z wymienionych w cytowanym przepisie. Analiza wniosku na tle przedstawionego katalogu przykładowych informacji publicznych wskazuje na to, że punktem odniesienia mogłaby być co najwyżej informacja w zakresie organizacji podmiotów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 tj. podmiotach publicznych, a więc dotycząca organizacji czasu pracy. W ocenie Sądu żądana informacja nie jest jednak taką informacją. Po pierwsze nie dotyczy organizacji podmiotu publicznego, ale na co wskazuje wniosek wyjątkowej sytuacji zwolnienia ze służby wymienionych z imienia i nazwiska osób, w konkretnym dniu i w konkretnych godzinach. Jednostkowe przypadki zwolnienia z obowiązków służbowych są w praktyce stosowane w wielu zakładach pracy. Mogą być stosowane na podstawie złożonych indywidulanie przez zainteresowane osoby wniosków i akceptowane przez przełożonych bądź pisemnie bądź ustnie, na podstawie obowiązującej w zakładzie pracy praktyki. Te indywidualne przypadki zwolnień nie dotyczą jednak organizacji czasu pracy, ale są pewnego rodzaju odstępstwem od przyjętych zasad i odbywają się na zasadzie wyjątku od nich. Wnioski składane w tym zakresie opierają się na indywidualnych potrzebach wnioskodawców związanych z określoną sytuacją w jakiej się znaleźli, a również ich uwzględnienie opiera się na uznaniu organu w oparciu o indywidualne przypadki. Brak jest w związku z tym jakichkolwiek podstaw do tego by skany tych wniosków czy udzielonych na nie odpowiedzi traktować w kategoriach informacji publicznej. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.