II SAB/Rz 59/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi K. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzez skarżącego K. M. sumę pieniężną w kwocie 5000 zł /słownie: pięć tysięcy złotych/; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. M. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K.M. ( dalej: "skarżący") w skardze z dnia 24 maja 2019 r. zaskarżył bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") w przedmiocie nierozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w sprawie zmiany decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...]o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: rozbudowa i nadbudowa budynku handlowego w granicy z działkami 840/15 i 837 na działkach oznaczonych numerami 840/9 i 840/14 położonych w obrębie ewidencyjnym , wydanej na rzecz K.M. Zarzucił organowi naruszenie art 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2096 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") przez niezałatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym w terminie 1 miesiąca od wpływu odwołania i naruszenie tym samym zasady praworządności, o której mowa w art 6 i 7 K.p.a. Na tych podstawach wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania odwołania w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzenia że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 zł, względnie zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł, oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wniesienie skargi zostało poprzedzone ponagleniem skierowanym do organu na podstawie art 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r., poz., 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Żądanie uzasadnił kilkunastokrotnym przekroczeniem terminu na załatwienie sprawy, brakiem reakcji organu na kierowane żądania, co dodatkowo przemawia za wymierzeniem organowi grzywny, względnie zasądzeniem na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2019 r. nr [...] w wyniku rozpoznania odwołania uchylił decyzję organu I instancji. Decyzja organu II instancji została dołączona do akt administracyjnych. Organ przyznał, że skarżący w dniu 15 maja 2019 r. złożył ponaglenie. Wyjaśnił także, że na dzień wniesienia skargi tj. 29 maja 2019 r. rozpoznał odwołanie, w związku z czym wniosek o oddalenie skargi jest jak najbardziej uzasadniony . Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę skarżący wskazał, że decyzja organu II instancji została mu doręczona dopiero w dniu 7 czerwca 2019 r. W związku z powyższym zmodyfikował żądanie skargi poprzez: 1) cofnięcie wniosku o zobowiązanie organu do rozpoznania odwołania w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku, 2) złożenie wniosku o zobowiązanie organu do przedłożenia Sądowi formy elektronicznej decyzji organu z dnia 22 maja 2019 r. oprócz akt sprawy w formie papierowej, celem weryfikacji daty utworzenia dokumentu i jego modyfikacji, 3) w przypadku stwierdzenia przez Sąd wydania decyzji przed wniesieniem skargi orzeczenia o przewlekłości postępowania i stwierdzenia, że przewlekłość organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 4) podtrzymał żądanie wymierzenia organowi grzywny w wysokości 5.000,00 zł, względnie zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000,00 zł oraz 5) żądanie zasądzenia kosztów postępowania łącznie z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazał, że na dzień złożenia skargi nie miał wiedzy o wydaniu decyzji bowiem dopiero w dniu 7 czerwca 2019 r. tj. tydzień po wniesieniu skargi została mu ona doręczona. Powołując się na wyroki Sądów wskazał, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art 149 § 1b i § 2 P.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała – skargę należy oddalić ( wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 27/18). Weryfikację wydania decyzji organu II instancji i jej wpływ na wynik sprawy pozostawił Sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2018 r., poz.2107) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie Sąd, w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. ( art 149 P.p.s.a.) W skardze do Sądu skarżący złożył dwa alternatywne żądania: stwierdzenia bezczynności organu, ewentualnie przewlekłości postępowania, na wypadek gdyby Sąd uznał, że na dzień złożenia skargi organ przestał być bezczynny. Instytucje bezczynności i przewlekłości postępowania to instrumenty dyscyplinowania organów w terminowości wykonywania powierzonych im obowiązków. Organy z mocy prawa mają określone terminy załatwiania spraw: niezwłocznie, w terminie miesiąca, ewentualnie dwóch jeżeli charakter sprawy to uzasadnia; miesiąca, jeżeli sprawa ma być załatwiona w postępowaniu uproszczonym bądź w postępowaniu przed organem II instancji – art 35 K.p.a. O przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, jak również o przewidywanym terminie załatwienia sprawy organ ma obowiązek informowania stron- art 36 K.p.a., w imię zasady praworządności, o której mowa w art 6 K.p.a. a także zasady pogłębiania zaufania do organów państwa- art 9 K.p.a., oraz zasady szybkości postępowania – art 12 K.p.a. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Z kolei przewlekłość oznacza taki stan postępowania administracyjnego, w którym organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności ( wyrok NSA z 26.10.2012 r., II OSK 1956/12, LEX nr 1233717). Jeżeli zatem organ administracji publicznej naruszy obowiązujący w danym postępowaniu termin załatwienia sprawy, to w takim przypadku będzie to bezczynność, nawet gdyby przyczyną przekroczenia terminu było opieszałe prowadzenie postępowania administracyjnego. Bezczynność konsumuje przewlekłość. Na tle bezczynności i przewlekłości postępowania i ich kontroli sądowoadministracyjnej powstaje pytanie, które również wyłoniło się na tle niniejszej sprawy, a od której odpowiedzi skarżący uzależnił żądanie skargi, czy w sytuacji gdy w dniu złożenia skargi organ przestaje być bezczynny Sąd może orzec bezczynność, czy też zachodzi jedynie możliwość orzeczenia przewlekłości postępowania. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym wydanie wnioskowanego aktu lub dokonanie żądanej czynności w okresie pomiędzy wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, a wydaniem wyroku przez sąd, skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie nałożenia tegoż zobowiązania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Natomiast nieistnienie stanu bezczynności ( w ogóle albo już) w dacie wniesienia skargi uzasadnia oddalenie skargi. Dla przykładu można powołać wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 282/17, w którym Sąd także kontrolował bezczynność organu w zakresie rozpoznania odwołania oraz utrzymujący go w mocy wyrok NSA z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1860/18. W niniejszej sprawie z dokumentów aktowych, w tym uzupełnionych przez organ na wezwanie Sądu, jak również z dokumentów nadesłanych przez skarżącego wynika, że organ rozpoznał przedmiotowe odwołanie już po wniesieniu skargi do Sądu. Odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2018 r. wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wpłynęło do organu II instancji w dniu 4 marca 2018 r., a zostało rozpoznane w dniu 22 maja 2019 r. ( decyzja SKO nr [...]). Decyzja została doręczona stronom postępowania, w tym skarżącemu, w dniu 7 czerwca 2019 r., podczas gdy skierowana do Sądu skarga na bezczynność/przewlekłość postępowania została nadana do tutejszego Sądu w dniu 28 maja 2019 r. ( dowód: koperta z datą nadania skargi – akta sądowe – k.15), co uzasadniało stwierdzenie bezczynności organu w tym zakresie, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku na podstawie art 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd zwraca przy tym uwagę, że z porównania daty wydania decyzji tj. 22 maja 2019 r. oraz daty jej nadania 6 czerwca 2019 r., którą Sąd ustalił na podstawie portalu Poczty Polskiej Śledzenie Przesyłek, data wydania decyzji może budzić zastrzeżenia. Nie zmienia to jednak faktu, że na dzień złożenia skargi organ i tak pozostawał w bezczynności. Natomiast w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy administracyjnej, o czym mowa w art 149 § 1 pkt 2 P.p.s.a. istotne pozostaje stan sprawy z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt podjęcia przez organ do tego momentu aktu kończącego postępowanie administracyjne ( wydanie decyzji ), dokonania czynności, stwierdzenia uprawnienia czy obowiązku, czyni postępowanie sądowe w sprawie bezczynności bezprzedmiotowym w tym zakresie. Odmiennie od postępowania ze skargi na działanie organu, w tym przypadku decyduje stan faktyczny z daty wyrokowania. Na dzień wydania wyroku organ nie pozostawał w bezczynności. Na okoliczność tą zwrócił również uwagę skarżący wycofując się z pierwotnie złożonego w tym zakresie żądania. Odnosząc się natomiast do oceny stopnia naruszenia przez organ terminów załatwienia sprawy, Sąd zgadza się ze skarżącym, że było ono rażące. Analiza akt sprawy wskazuje, że od daty złożenia odwołania do daty jego rozpoznania ( rok i niespełna dwa miesiące) organ II instancji nie podjął żadnych czynności, które mogłyby usprawiedliwiać uchybienie terminów do jego rozpoznania. Odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 26 marca 2018 r. W sprawie nie zostało wydane żadne postanowienie w trybie art 36 K.p.a. o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy. Akta nie zawierają również innych pism kierowanych do odwołujących się ( B. J. Ł.), jak również do pozostałych stron postępowania w tym skarżącego, który jest inwestorem. Tak długiego okresu oczekiwania na decyzję nie uzasadnia również charakter sprawy decyzja o zmianie decyzji o warunkach zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn.: " rozbudowa i nadbudowa budynku handlowego w granicy z działkami 840/15 i 837, na działkach oznaczonych numerami 840/9, 840/14, położonych w obrębie ewidencyjnym e", czy też jak podaje się w orzecznictwie, jako usprawiedliwienie uchybienia terminu, rozległe postępowanie dowodowe. W niniejszej sprawie organ II instancji nie zrobił nic. Zachowanie organu II instancji tym bardziej budzi uzasadnione zastrzeżenia jeśli wziąć pod uwagę dołączone do skargi, a co należy podkreślić nieznajdujące się w aktach administracyjnych, pisma skarżącego kierowane do organu z dnia 25 stycznia 2019 r. ( doręczone organowi w dniu 29 stycznia 2019 r. ksero ZPO- akta sądowe k.10) z prośbą o informacje o sposobie załatwienia sprawy oraz ponaglenie z dnia 10 maja 2019 r., którego także nie ma w aktach administracyjnych, a którego złożenia organ nie kwestionuje. W świetle powyższych faktów stwierdzenie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest nie tylko oczywiste ale również rażące. Naruszono zasady praworządności, pogłębiania zaufania do organów państwa, i w sposób oczywisty zasadę szybkości postępowania. Mając to na uwadze Sąd orzekł jak w punkcie II wyroku. Konsekwencją takiego zakwalifikowania bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest celowość przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, co znajduje uzasadnienie w treści art 149 § 2 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie to ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania Sądu, o czym świadczy użycie czasownika "może". Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie orzeczona kwota stanowi rekompensatę za oczekiwanie na zakończenie sprawy dotyczącej inwestycji skarżącego i jest adekwatna do okresu pozostawania przez organ w bezczynności i braku jakichkolwiek okoliczności usprawiedliwiających ten stan. Rzeczona suma nie zastępuje odszkodowania z tytułu bezczynności administracji, które może być dochodzone na drodze procesu cywilnego. Suma ta ma przede wszystkim na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Sąd nie uwzględnił żądania przedłożenia Sądowi formy elektronicznej decyzji. Po pierwsze żądanie to nie mieści się w zakresie orzekania Sądu na podstawie art 149 P.p.s.a., a ponadto nie znajduje również uzasadnienia prawnego. Obowiązek doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, o którym mowa w art 39 ¹ i n. K.p.a. a także inne związane z tym obowiązki organu uregulowane między innymi w ustawie z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadnia publiczne ( Dz.U. z 2013 r., poz. 235) zmienianej następnie ustawami z dnia 20 kwietnia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2014 r., poz. 183), a także z dnia 12 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U., z 2019 r., poz. 934 ), dotyczy sytuacji, w której strona lub uczestnik postępowania złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego, wystąpi do organu o takie doręczanie bądź wyrazi na to zgodę. Z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie ma zatem technicznych możliwości wskazania daty wytworzenia decyzji w systemie informatycznym. W tym zakresie w stosunku do decyzji obowiązuje domniemanie prawdziwości dokumentu urzędowego, że wskazane w nim dane, w tym data wydania odpowiadają prawdzie. Niemniej jednak Sąd podziela, o czym już wcześniej była mowa wątpliwości skarżącego odnośnie tej daty. Jednak nie ma dokumentów podważających te dane, a ponadto pozostaje to bez wpływu na stwierdzenie bezczynności organu. Ewentualnie mogłoby dodatkowo negatywnie wpłynąć na ocenę postępowania organu. O zwrocie kosztów, na które składały się wpis od skargi – 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł Sąd orzekł na podstawie art 200 i 205 § 1 i 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).