II SAB/Rz 59/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek /spr/, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia NSA Jacek Surmacz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego R. K. z dnia 19 lutego 2025 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z doręczeniem odpisu prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w [...] na rzecz skarżącego R. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi R. K. ( dalej: skarżący) jest bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, skarżący w dniu 19 lutego 2025 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci notatki służbowej sporządzonej podczas interwencji policyjnej. Notatka ta dotyczyła przebiegu interwencji przeprowadzonej w miejscu pobytu małoletnich dzieci skarżącego, podjętej w następstwie jego zgłoszenia. Pismem z dnia 26 lutego 2025 r. organ poinformował skarżącego, że w związku z przedmiotową interwencją nie sporządzono odrębnej dokumentacji służbowej. Interwencję udokumentowano wyłącznie zapisami w notatniku służbowym funkcjonariusza, które zdaniem organu nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. dalej: u.d.i.p.). Komendant, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że tego rodzaju dokumenty mają charakter wewnętrzny, a zatem nie stanowią informacji publicznej. Ich celem jest wewnętrzna wymiana informacji, zgromadzenie materiałów oraz uzgodnienie stanowisk, które mogą prowadzić do podjęcia decyzji lub zajęcia stanowiska przez uprawniony organ w sprawie o charakterze publicznoprawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący zarzucił organowi bezczynność oraz wniósł o zobowiązanie go do niezwłocznego rozpatrzenia jego wniosku z dnia 19 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem skarżącego organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, gdyż nie udostępnił żądanej informacji w terminie przewidzianym przepisami u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola sądowoadministracyjna obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 oraz w przypadku określonym w pkt 4a, a także na bezczynność lub przewlekłość w sprawach dotyczących innych niż wskazane w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV-VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powyższych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest konkretny akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu służy ochronie praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej jej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzający się w takim przypadku do oceny, czy sprawa powinna zostać załatwiona przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności określonych przez ustawodawcę, oraz czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia bezczynności sąd może zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności, może zobowiązać go do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a także stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza również, czy bezczynność organu lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddala ją odpowiednio w całości albo w części. Skarga okazała się zasadna, dlatego została przez Sąd uwzględniona w sposób określony w sentencji wyroku. Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W sprawie bezsporne jest, że w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ nie udostępnił skarżącemu żądanych informacji, ani nie wydał decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 tej ustawy. W odpowiedzi na wniosek poinformował jedynie o braku podstaw do udostępnienia kopii notatki urzędowej z przeprowadzonej interwencji policyjnej, wskazując, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają w tym przypadku zastosowania. W takiej sytuacji, obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądana informacja ma taki charakter w rozumieniu ustawy, umożliwia ocenę zasadności zarzutu bezczynności. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p podmiotami zobowiązanymi do jej udostępniania są organy władzy publicznej, do których niewątpliwie należą organy Policji. W niniejszej sprawie Komendant Powiatowy Policji w [...] jako organ administracji rządowej w województwie, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r., (Dz. U. z 2025 r. poz. 636 ze zm.), należy do tego kręgu. Organ ten zatem jednoznacznie mieści się w kręgu podmiotów obowiązanych do udzielania informacji publicznej. Przechodząc do analizy aspektu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy tj. do oceny, czy informacje żądane przez skarżącego stanowią informację publiczną wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przez "informację publiczną" rozumie się każdą informację o sprawach publicznych. Powyższy przepis koresponduje wprost z art. 61 Konstytucji RP, która przyznaje obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w tym dostępu do dokumentów. Przykładowe wyliczenie jej rodzajów zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym wskazano m. in. dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty wytworzone przez organy administracji, lecz także te, którymi się one posługują przy realizacji swoich zadań (por. wyroki NSA: z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2311/12; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11; z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10; z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 315/08; CBOSA). W literaturze podkreśla się również, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez lub odnosząca się do władz publicznych, a także wiadomość wytworzona przez lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie realizacji przez nie zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Ograniczenie prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p., może nastąpić wyłącznie z uwagi na określone w ustawach wartości, takie jak ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych, ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 5 u.d.i.p.). W konsekwencji należało uznać, że informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia 19 lutego 2025 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 w związku z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezsporne jest, że notatka urzędowa sporządzona przez funkcjonariusza Policji, jako dokument powstały w związku z wykonywaniem ustawowo określonych obowiązków tej formacji, dotyczy sprawy publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o Policji, formacja ta jest przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi i porządku publicznego, a jej działalność finansowana jest ze środków publicznych. Treść sporządzona przez funkcjonariusza w ramach wykonywania czynności służbowych i utrwalona w notatce pozostaje więc bezpośrednio związana z funkcjonowaniem Policji jako organu publicznego. Słusznie zauważył skarżący, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych notatka służbowa sporządzona przez funkcjonariusza Policji stanowi informację publiczną. Jest to bowiem dokument mający formę pisemną, sporządzony przez osobę pełniącą funkcję publiczną, w związku z realizacją jej zadań i odnoszący się do działalności formacji publicznej. Zawiera dane faktograficzne dotyczące przebiegu interwencji i sposobu jej prowadzenia. Wyłączeniu spod przepisów ustawy podlegają jedynie dokumenty o charakterze roboczym, takie jak szkice, projekty czy brudnopisy, co jednak w realiach niniejszej sprawy nie miało miejsca. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że notatka sporządzona przez funkcjonariusza Policji dokumentowała przebieg konkretnej interwencji, miała charakter formalny i nie została dołączona do akt żadnego postępowania, którego odrębne przepisy regulowałyby dostęp do informacji. Tym samym nie zachodziła przesłanka wyłączająca zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 2 tej ustawy. W świetle powyższego stanowisko organu, zgodnie z którym dokumentacja dotycząca czynności podejmowanych przez funkcjonariuszy Policji nie podlega udostępnieniu, należało uznać za niezasadne. Mając na uwadze powyższe, należało stwierdzić, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie realizacji obowiązków wynikających z ustawy. Pismo z dnia 26 lutego 2025 r. nie stanowiło bowiem ani udostępnienia informacji, ani decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji skarga podlegała uwzględnieniu, a Komendant został zobowiązany, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do rozpatrzenia wniosku w określonym terminie. Przechodząc do oceny charakteru bezczynności, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Istota rażącego naruszenia polega na oczywistym, niewątpliwym naruszeniu przepisów prawa. Ocena ta powinna uwzględniać wszelkie okoliczności danej sprawy, w tym czas trwania bezczynności oraz jej przyczyny. Samo przekroczenie ustawowych terminów nie przesądza jeszcze o rażącym naruszeniu, musi ono mieć charakter istotnego naruszenia lub przejawiać się całkowitym brakiem reakcji ze strony organu. W rozpoznawanej sprawie organ nie zignorował wniosku skarżącego w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. udzielił odpowiedzi, pozostając jednak w błędnym przekonaniu, że pismo z dnia 26 lutego 2025 r. realizuje obowiązki wynikające z ustawy. Takie działanie nie świadczy ani o złej woli, ani o lekceważeniu obowiązków ciążących na organie administracji publicznej. Należy przy tym mieć na uwadze, że przepisy u.d.i.p. są źródłem licznych wątpliwości interpretacyjnych, co wymaga każdorazowo ich wykładni, a nie jedynie automatycznego zastosowania. W konsekwencji sama błędna interpretacja przepisów nie przesądza jeszcze o tym, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, odpowiadającą wysokości wpisu sądowego od skargi.