II SAB/Rz 6/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. s.j na bezczynność Prezydenta Miasta [....] w przedmiocie przywrócenia stanu ewidencyjnego działki I. stwierdza, że Prezydent Miasta [....] dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz strony skarżącej A. s.j. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 6/20 U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. A Sp. j. (zwane dalej w skrócie: "Spółka"; "Strona skarżąca") - reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. T.W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w sprawie wniosku o przywrócenie stanu ewidencyjnego działki nr [...] Miasta [...]. Z nadesłanych akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z [...] października 2018 r. D.S. oraz Spółka (imieniem której działają H.S. i W.S.) zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o przywrócenie stanu ewidencyjnego nieruchomości nr 1266/1, 1266/2, 1266/3, 1266/4 obr. [...] do stanu sprzed modernizacji w części dotyczącej danych ewidencyjnych. W dniu [...] listopada 2018 r. organ skierował do ww. informację, że postępowanie administracyjne dotyczące wskazanych działek zostanie zakończone do [...] grudnia 2018 r. Odrębnym pismem organ wystąpił także do wykonawcy prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków o zajęcie stanowiska. W dalszej kolejności dnia [...] listopada 2018 r. organ przeprowadził oględziny na działkach. Następnie w wyniku dokonanych ustaleń pismem z [...] grudnia 2018 r. wezwał wnioskodawców do usunięcia braków wniosku poprzez przedłożenie stosownej dokumentacji umożliwiającej dokonanie wnioskowanych zmian, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wnioskodawcy – pismem z [...] stycznia 2019 r. - zgłosili zarzuty do protokołu z oględzin. Następnie D.S. pismem z [...] lutego 2019 r., zaś Skarżąca Spółka pismem z [...] lutego 2019 r. złożyli ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Prezydent Miasta [...] zawiadomieniem z [...] lutego 2019 r. poinformował wnioskodawców o pozostawieniu ich wniosku be rozpoznania. Postanowieniem z [...] marca 2019 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej w skrócie: "WINGiK) stwierdził, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności w prowadzonym postepowaniu (pkt 1); zobowiązał organ rozpatrujący sprawę do jej załatwienia w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia postanowienia (pkt 2); stwierdził brak rażącego naruszenia prawa (pkt 3). W ocenie organu wystosowanie wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (co uczynił Prezydent pismem z [...] grudnia 2018 r.), winno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma. Tymczasem Prezydent przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, które potwierdziło prawidłowość danych ewidencyjnych działek nr 1266/3, 1266/4, 1266/5 1266/6 umożliwił wnioskodawcom dostarczenie dokumentacji, która mogłaby stanowić podstawę do wprowadzenia zmian w trybie aktualizacji danych. Uznał, że błędnym było założenie Prezydenta, że brak dokumentacji jest brakiem formalnym i umożliwia pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W przypadku braku podstaw do aktualizacji ewidencji organ winien wydać decyzję administracyjną o odmowie aktualizacji danych. W ocenie WINGiK powyższe okoliczności powodują, że Prezydent dopuścił się bezczynności. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] w pkt 1) odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków miasta P. poprzez przywrócenie stanu ewidencyjnego nieruchomości do stanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków, tj. uwidocznienie w miejsce dotychczasowych działek nr 1266/5 i 1266/6 w obrębie nr 214 nowej działki nr 1266/1 w obrębie 214; w pkt 2) umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w części dotyczącej aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków miasta P., poprzez przywrócenie stanu ewidencyjnego nieruchomości do stanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków, w zakresie użytków gruntowych w działkach nr 1266/3 i nr 1266/4 w obrębie nr [...]. WINGiK decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W decyzji tej organ wskazał m. in., że Prezydent jedną decyzją rozstrzygnął dwie sprawy administracyjne dotyczące odrębnych stanów faktycznych: jedną – odnośnie użytków gruntowych na działkach nr 1266/3 i 1266/4 w związku z wnioskiem D.S., drugą – odnośnie danych dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 1266/5 i 1266/6 (odnośnie "podziału" działki nr 1266/1 podczas modernizacji) w związku z wnioskiem Skarżącej spółki. Organ nie wykazał by D.S., właściciel działek nr 1266/3 i 1266/4 co do których wnioskował o zmianę użytków gruntowych, był stroną postępowania dotyczącego "przywrócenie stanu ewidencyjnego nieruchomości do stanu sprzed modernizacji" w zakresie działek nr 1266/5 i 1266/6, których właścicielem jest Skarżąca Spółka – reprezentowana przez H.S. i W.S. Sprzeciw od ostatnio wymienionej decyzji do WSA w Rzeszowie złożyła Spółka. Wyrokiem z 10 września 2019 r., sygn. II SA/Rz 857/19 został on oddalony. Wobec cofnięcia przez D.S. w dniu [...] listopada 2019 r. wniosku Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...] umorzył w części postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...], dotyczących użytków gruntowych w działkach nr 1266/2, 1266/3 i nr 1266/4 w obr. [...] miasta [....]. Natomiast decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku Spółki z [...] października 2018 r., odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków miasta P. w obrębie nr [...], dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 1266/5 i nr 1266/6, wyodrębnionych z działki nr 1266/1. W dniu 19 grudnia 2019 r. (data wpływu do organu 23 grudnia 2019 r.) Spółka złożyła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...]. Zawnioskowała o: - zobowiązanie Prezydenta do wydania decyzji w sprawie wniosku z [...] października 2018 r. o przywrócenie stanu ewidencyjnego działki nr 1266/1 obr. [...] [...] do stanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków, w ciągu 30 dni od uprawomocnienia się orzeczenia; - stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności; - przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł; - zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. W rozwinięciu skargi, Skarżąca spółka wyjaśniła, że złożyła ponaglenie, które skutkowało wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2019 r. Została ona jednak uchylona na mocy decyzji WINGiK z [...] czerwca 2019 r. Od tego dnia do dnia wniesienia skargi Prezydent nie wydał decyzji w sprawie. Nadto strona nie została poinformowana o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Zatem organ dopuścił się bezczynności przekraczając ustawowe terminy załatwienia sprawy. Te okoliczności powodują, że organ w sposób rażący naruszył prawo strony do terminowego załatwienia sprawy, a bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczności sprawy uzasadniają ponadto przyznanie stronie od organu sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Prezydent zawnioskował o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie w razie nieuwzględnienia tego wniosku, jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że po wydaniu decyzji WINGiK z [...] czerwca 2019 r. nie wpłynęło ponaglenie na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponaglenie na jakie powołuje się Strona skarżąca zostało rozpatrzone i zakończone wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2019 r. Zdaniem organu ponaglenie złożone przed wydaniem decyzji, nie odnosi skutku do prowadzonego postępowania administracyjnego, toczącego się w wyniku uchylenia tej decyzji przez organ wyższego stopnia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Do każdego etapu postępowania administracyjnego terminy załatwienia spraw biegną od początku. Nie został więc spełniony warunek z art. 53 § 2b p.p.s.a., a skarga jest niedopuszczalna. Końcowo organ wskazał, że z uwagi na wydanie decyzji z [...] grudnia 2019 r. (dotyczy wniosku D.S.) oraz z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 1266/5 i 1266/6, wyodrębnionych z działki nr 1266/1, skarga na bezczynność jest nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności badają, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły norm prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 2325), zwanej dalej "P.p.s.a." wspomniana kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a. W kontrolowanej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność Prezydenta Miasta [...] w rozpatrzeniu wniosku Spółki z dnia [...] października 2018 r. o przywrócenie stanu ewidencyjnego działki nr 1266/1, obr [....] do stanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Złożona skarga jako dopuszczalna, po wcześniejszym złożeniu ponaglenia do właściwego organu – została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 120 i 119 pkt 4 P.p.s.a. Po myśli art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 P.p.s.a). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postepowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a), nadto w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął czynności (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wyd, Prawnicze "Lexis-Nexis", W-wa 2008, str. 97). Dla dopuszczalności skargi nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też np. wiąże się z przeświadczeniem organu, ze stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (zob. wyrok WSA w Warszawie z 9.12.2005 r., SAB/Wa 24/05, Lex nr 190899). Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 12 ust. 1 K.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak też zobowiązane są do podejmowania wszelkich braków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia, co wynika z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Po myśli zaś art. 35 § 1 i 3 K.p.a. organy administracji obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki – załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Nadto o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Zatem organ administracji publicznej pozostaje bezczynny w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym a art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności wymienionych w art. 36 K.p.a., tj. nie wywiązał się z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. Mając na uwadze powyższe, a także dokonaną przez Sąd analizę akt administracyjnych nadesłanych z odpowiedzią na skargę stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie doszło do bezczynności Prezydenta Miasta. Wprawdzie organ ten podejmował w toczącym się postępowaniu czynności opisane przy okazji prezentowania stanu faktycznego sprawy, jednakże zakończył to postępowanie wydaniem decyzji dopiero w dniu [...] stycznia, tj. po złożeniu przez Spółkę skargi. Otóż wskazać w szczególności należy, nie powielając szerzej stanu faktycznego sprawy, że w dniu [...] października 2018 r. Spółka skierowała do Prezydenta Miasta wniosek o przywrócenie stanu ewidencyjnego przedmiotowej działki do sanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. WINGiK stwierdził m.in., że w prowadzonym postępowaniu Prezydent dopuścił się bezczynności, wyjaśniając jednocześnie, iż w przypadku braku podstaw do aktualizacji ewidencji organ winien wydać decyzję o odmowie aktualizacji danych. Wydaną następnie przez Prezydenta w dniu [...] kwietnia 2019 r. decyzję ([...]) organ odwoławczy usunął z obrotu prawnego w trybie art. 138 § 2 K.p.a., decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. ([...]), zaś sprzeciw Spółki od tej decyzji został oddalony wyrokiem tut. Sądu z dnia 10 września 2019 r. (II SA/Rz 857/19). Nie budzi zatem wątpliwości, w świetle materiału dowodowego sprawy niniejszej – i jak podniesiono w skardze – że od uchylenia decyzji Prezydenta do momentu wydania przez ten organ rozstrzygnięcia merytorycznego upłynął znaczny czas. Zauważyć również należy, że akta sprawy nr [...] (dot. odwołań od decyzji z dnia [...].04.2019 r.) wraz z kopią prawomocnego wyroku w/w zostały zwrócone Prezydentowi w dniu [...] listopada 2019 r. Organ ten, nie dopełniając jednakże obowiązku określonego w art. 36 § 1 K.p.a., wydał decyzję dopiero w dniu [...] stycznia 2020 r. Jak wcześniej już zaznaczono z bezczynnością mamy do czynienia również w sytuacji, gdy organ nie wywiązuje się z obowiązku powiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. rozstrzygnął jak w pkt 1 wyroku. W ocenie Sądu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa – nie zachodzi przypadek celowego przedłużania postępowania, czy też oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej – o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. Oddając wniosek skarżącej o zasądzenie od organu żądanej sumy pieniężnej, pkt 3 wyroku, Sąd miał na względzie kompensacyjny charakter rozstrzygnięcia w tym zakresie. Nie wykazano w skardze poniesienia jakiejkolwiek szkody przez Spółkę w związku z bezczynnością organu. O kosztach postępowania Sad orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.