II SAB/Rz 60/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie przeniesienia na równorzędne stanowisko służbowe -postanawia- odrzucić skargę II SAB/Rz 60/11 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi złożonej przez M.P. w niniejszej sprawie jest bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w ... w przedmiocie przeniesienia skarżącego na równorzędne stanowisko służbowe. W dniu [..].01.2011 r. M.P. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji ... z pisemnym wnioskiem o przeniesienie go ze stanu etatowego Ogniwa Kryminalnego Komisariatu Policji w ... na równorzędne stanowisko służbowe operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze w Wydziale Kryminalnym Komendy Miejskiej Policji w .... Pismem z [...].02.2011 r. Komendant Miejski Policji w ... poinformował skarżącego o odmownym rozpatrzeniu jego wniosku, na które to pismo skarżący złożył zażalenie do P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w .... W piśmie z dnia [..] kwietnia 2011 r., będącym odpowiedzią na powyższe "zażalenie", P.i Komendant Wojewódzki Policji w ... wskazał, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277, ze zm.) do przeniesienia policjanta do pełnienia służby pomiędzy komórkami organizacyjnymi Komendy Miejskiej Policji właściwy jest Komendant Miejski Policji, który w sposób uznaniowy kształtuje sytuację kadrową funkcjonariuszy, kierując się potrzebami służby. Z uwagi na charakter stosunku służbowego, opartego na podległości służbowej wyłączone jest roszczenie funkcjonariusza ustalenia konkretnego miejsca i komórki organizacyjnej, w której będzie on pełnił służbę. O ulokowaniu organizacyjnym policjanta decyduje jego przełożony, który ponosi przed własnym przełożonym odpowiedzialność za prowadzoną przez siebie politykę kadrową i sprawność wszystkich komórek kierowanej jednostki. P. Komendant Wojewódzki Policji jest wyłącznie organem II instancji rozpatrującym odwołania i zażalenia na akty administracyjne (decyzje i postanowienia) wydawane przez komendantów powiatowych (miejskich). Może zajmować wiążące stanowisko tylko w tych przypadkach, w których ustalenie stanowiska służbowego odbyło się w drodze decyzji administracyjne. Korespondencja, której rezultatem było pismo Komendanta Miejskiego Policji w ... z dnia [..].02.2011 r. takiego charakteru nie ma. Ponadto P. Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że sprawa ustalenia stosunku służbowego M.P. została zakończona decyzją Komendanta Miejskiego Policji w ... o mianowaniu na stanowisko detektywa Ogniwa Kryminalnego Komisariatu Policji w ... Komendy Miejskiej Policji w ..., którą następnie P. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargę na jego decyzję oddalił (prawomocny wyrok z dnia 11 lutego 2010 r., II SA/Rz 951/09). W tym aspekcie Komendant stwierdził, że sprawa mianowania M.P. na określone stanowisko została już prawomocnie osądzona i Komendant Miejski Policji w ... nie ma obowiązku dokonywać kolejnych zmian kadrowych w związku z każdorazowym raportem o przeniesienie funkcjonariusza Policji. W wymienionej na wstępie skardze do tut. Sądu, która została przez M.P. sprecyzowana jako skarga na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w ..., skarżący podniósł, że jego sprawa winna być rozstrzygnięta w formie rozkazu personalnego, na który przysługuje odwołanie. Komendant nie rozpatrzył jego wniosku mając na względzie dobro służby i słuszny interes policjanta, nie podał też powodu rozpatrzenia odmownego, a kierował się dowolnością, arbitralnością i osobistymi pobudkami. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w ... wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zlecił wypowiedzenie się w sprawie wniosku skarżącego o przeniesienie - Komendantowi Komisariatu Policji w ... oraz kierownikowi Ogniwa Kryminalnego w tym Komisariacie – przełożonym skarżącego oraz Naczelnikowi Wydziału Kryminalnego KMP w ... – komórki, do której akces złożył skarżący. Żadna z tych osób nie poparła wniosku skarżącego, stąd zapadła decyzja o odmowie uwzględnienia wniosku o przeniesienie. Organ nie pozostawał więc w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zakres kognicji sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji pod względem legalności, czyli zgodności z prawem, określają przepisy art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. W art. 3 § 2 P.p.s.a. wskazano, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Uzupełnieniem wskazanych regulacji jest art. 5 P.p.s.a., który w pkt 1-5 wymienia rodzaje spraw, w których wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych. Wyłączenie to obejmuje sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2). Z powyższego wynika zatem jednoznacznie, że działania administracji, których nie da się sklasyfikować, jako jednej z form wskazanych w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. nie podlegają kontroli sądowej, a próby jej zainicjowania poprzez wniesienie skargi nie będą skuteczne. Analogicznie też możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej ograniczona została wyłącznie do tych wypadków, gdy przepisy prawa zobowiązują ten organ do wydania jednego z aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. Skarga będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Komendanta Miejskiego Policji w ... polegającej na nieuwzględnieniu prośby skarżącego dotyczącej przeniesienia go na inne stanowisko służbowe. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277), do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Od decyzji, o których mowa w ust. 1, policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2). Natomiast stosownie do treści art. 36 ust. 1 cyt. ustawy, policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta). Sprawy przenoszenia lub delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości jako sprawy osobowe policjantów załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, zgodnie z § 3 ust. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), a także § 18 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Pismo Komendanta informujące o braku możliwości przeniesienia na wnioskowane stanowisko należy odróżnić od aktu przeniesienia (np. do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości), który ma formę rozkazu personalnego (decyzji). Pismo to nie może być natomiast uznane za decyzję administracyjną, bowiem żaden przepis prawa nie przewiduje dla tego typu sprawy władczej formy działania organu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez WSA w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 16.09.2010 r., sygn. akt II SA/Rz 782/10, System Orzecznictwa Lex nr 602777, że negatywne rozpatrzenie prośby policjanta o przeniesienie na inne stanowisko służbowe jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, nie jest zaś decyzją administracyjną rozstrzygającą w sposób zewnętrzny i władczy o prawach lub obowiązkach skarżącego. Wewnętrzny charakter sprawy przypisanej do kompetencji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, brak formy decyzji (rozkazu personalnego) i konieczności uzasadniania odmowy przeniesienia na równorzędne stanowisko służbowe, wynikające ze struktury organizacyjnej i wewnętrznych powiązań w ramach tej struktury, w tym w sprawach wynikających z relacji między przełożonymi a podwładnymi, ogranicza prawo do sądu w tym zakresie. Jest to konsekwencja wynikająca ze szczególnych cech stosunku podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a tego rodzaju sprawy, co Sąd wskazał wcześniej, z mocy art. 5 pkt 2 P.p.s.a., są wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych. Skarga na bezczynność, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., przysługuje wyłącznie wówczas, gdy z mocy przepisu prawa organy administracji publicznej zobligowane są do podjęcia aktywności w jednej z form wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.; a więc wówczas gdy winny wydać decyzję, postanowienie, lub inny akt, albo gdy mają obowiązek podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, iż zaskarżenie bezczynności administracji publicznej dopuszczalne jest jedynie w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 2004, s. 83-84). Wskazać należy, że odpowiedź z dnia [..] lutego 2011 r. Komendanta Miejskiego Policji w ..., udzielona w formie pisma, nie mieszczącego się w katalogu prawnych form działania administracji publicznej określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a, jest właściwą formą załatwienia wniosku skarżącego z o przeniesienie na równorzędne stanowisko służbowe. Podobne stanowisko zajął tut. Sąd w postanowieniu z dnia 7.07.2011., sygn. akt: II SAB/Rz 16/11, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach. Skoro więc organ nie miał obowiązku rozpatrzenia wniosku skarżącego w formie władczej (rozkazu personalnego), nie można tym samym mówić o bezczynności organu w tej sprawie, podlegającej kontroli Sądu. Skargę M.P., wniesioną w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego należało zatem odrzucić, w oparciu o art. 158 § 1 pkt 1 P.p.s.a.