II SAB/Rz 60/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej – skargę oddala – W dniu 5 czerwca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga AG (dalej: "Skarżący") na bezczynność Starosty Powiatu [...] (dalej: "Starosta" lub "Organ"), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 17 stycznia 2023 r. Skarżący zwrócił się do Organu o udostępnienie informacji publicznej obejmującej podanie kwot jakie w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r. zostały wydatkowane przez Starostwo Powiatowe w [...] na inwestycje i cele nieinwestycyjne z budżetu Starostwa Powiatowego w [...], z uwzględnieniem środków pochodzących z dochodów własnych, subwencji ogólnej, subwencji wyrównawczej, rezerw celowych, dotacji celowych, grantów, programów pomocowych z uwzględnieniem w osobnych punktach kwot wydatkowanych lub przekazanych na rzecz poszczególnej Gminy Powiatu. W piśmie z 31 stycznia 2023 r. Organ poinformował Skarżącego, że informacje dotyczące wykonania budżetu powiatu za 2022 r. będą dostępne po 31 marca 2023 r., co wynika z art. 267 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Starosta w zakresie uprzednio złożonego przez Skarżącego wniosku z dnia 6 października 2022 r. podniósł, żądanych w nim danych udostępniono przy piśmie z dnia 19 października 2022 r. Ponadto, wniosek Skarżącego nie pozwala na obiektywne ustalenie treści żądania, bowiem nie jest wiadome co Skarżący rozumie pod pojęciami "granty" oraz "cele inwestycyjne i nieinwestycyjnie starostwa". Jednocześnie Organ wskazał w formie tabelarycznej informacje na temat dotacji udzielonych przez Powiat [...] dla jednostek samorządu terytorialnego w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2022 r. Pismem z 4 kwietnia 2023 r. Skarżący ponowił swój wniosek z 17 stycznia 2023 r. podnosząc, że dotyczy on okresu od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r. a nie jak wniosek z 6 października 2022 r. – okresu od 1 stycznia 2019 r. do 30 września 2022 r. Odnośnie pojęć "granty" oraz "cele inwestycyjne i nieinwestycyjnie starostwa" Skarżący podniósł, że powyższe sformułowania nie budziły wątpliwości interpretacyjnych przy załatwianiu jego wniosku z 6 października 2022 r., jednocześnie wyjaśniając co Skarżący rozumie pod pojęciem "grantu". W piśmie z 19 kwietnia 2023 r. Organ poinformował Skarżącego, że wnioskowane informacje publiczne zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Starosta podał przy tym adres strony internetowej BIP, pod którą znajdują się wnioskowane dane oraz wyjaśnił, że budżet Powiatu [...] obejmuje plany finansowe wszystkich powiatowych jednostek budżetowych. Zdaniem Skarżącego, Organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem nie udostępnił całości wnioskowanej informacji w terminie przewidzianym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) – dalej: "u.d.i.p.", ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. W podanym przez Organ Biuletynie Informacji Publicznej brak jest bowiem informacji jakie kwoty zostały wydatkowane na konkretne cele inwestycyjne i cele nieinwestycyjne z budżetu Starostwa. Organ nie wskazał także jakie konkretne dokumenty (załączniki) umieszczone w BIP mają zawierać informacje objęte żądaniem Skarżącego. Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie, że bezczynność Starosty miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i obciążenie Skarżącego kosztami postępowania. Starosta podniósł, że nie dysponuje innymi, bardziej szczegółowymi informacjami dotyczącymi wykonania budżetu Powiatu niż informacje opublikowane w BIP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się niezasadna, przez co została przez Sąd oddalona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z 5 lutego 1999 r. sygn. I SAB 90/98; dostępny na stronie, orzeczenia.nsa.gov.pl). Według art. 14 ust. 1 u.i.o.ś. władze publiczne udostępniają informację o środowisku i jego ochronie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku. Określony w art. 14 ust. 1 u.i.o.ś. termin może zostać przedłużony do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy. W tym przypadku przepisy art. 35 § 5 i art. 36 K.p.a. stosuje się odpowiednio (art. 14 ust. 2 u.i.o.ś.). Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji o środowisku, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie u.i.o.ś. stosownych czynności. Wypada wstępnie wyjaśnić, że na mocy art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, CBOSA). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, CBOSA). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. Celem skargi na bezczynność wniesionej w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia takiej skargi znaczenie ma zatem kwestia tego, czy podmiot zobowiązany udostępnił żądaną od niego informację, względnie, czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia bądź poinformował wnioskodawcę o niemożności udzielenia wnioskowanych danych (np. w sytuacji, kiedy ich nie posiada). Dla stwierdzenia bezczynności nie są natomiast istotne przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy brak działania był zawiniony czy też niezawiniony, jak też czy spowodowany był przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., o sygn. II SAB/Rz 107/20, CBOSA). Sąd po dokładnym przeanalizowaniu zarzutów skargi oraz przekazanych akt sprawy, nie mógł podzielić zarzutów skargi AG na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie nierozpatrzenia w terminie jego wniosku o dostęp do informacji publicznej. Zdaniem Skarżącego Starosta jest bezczynny w sprawie jego wniosku z dnia 4 kwietnia 2023 r. Z przesłanych do WSA akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że Skarżący w swym piśmie datowanym na dzień 4 kwietnia 2023 r. dotyczącym dostępu do informacji publicznej o dacie wpływu do Urzędu w dniu 5 kwietnia 2023 r. zarzucił Organowi, że odmówił mu dostępu do informacji objętej jego wnioskiem z dnia 17 stycznia 2023 r. Wyjaśnił jednocześnie, że w wniosek z dnia 17 stycznia, dotyczył wskazania, jakie kwoty w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. zostały wydatkowane przez Starostwo Powiatowe w [...] na inwestycje i cele inwestycyjne z budżetu Starostwa Powiatowego w [...] na inwestycje i cele inwestycyjne z uwzględnieniem środków pochodzących z dochodów własnych, subwencji ogólnej, subwencji wyrównawczej, rezerw celowych, dotacji celowych, grantów, programów pomocowych w osobnych punktach kwot wydatkowanych lub przekazanych na rzecz poszczególnej Gminy Powiatu z budżetu Starostwa. To twierdzenie strony skarżącej znajduje pokrycie w przekazanych do Sądu dokumentach tj. w postaci jego pisma z dnia 17 stycznia 2023 r., które zawierało wniosek o dostęp do informacji publicznej w tak zakreślonych granicach. Należy dodać, iż w jego treści wnioskodawca poruszył także tematy wcześniej złożonego do Organu wniosku z dnia 6 października 2022 r. Wobec takiej treści skargi oraz pisma skarżącego z dnia 4 kwietnia 2023 r. oraz z dnia 17 stycznia 2023 r., uznać należało, że w/w zarzuca Staroście brak odpowiedzi wobec żądania dostępu do danych o wydatkach Powiatu [...] za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. Dostęp do danych o wydatkach powiatu od 1 stycznia 2019 r. do 30 września 2022 r. jako granty i dofinasowanie objęty był odrębnym wnioskiem Skarżącego z dnia 6 października 2022 r., przez co pozostawał poza granicami tej sprawy sądowoadministracyjnej. Wyjaśniając podstawy oddalenia skargi w niniejszej sprawie należało zwrócić uwagę na treść pisma Organu z dnia 31 stycznia 2023 r. informującego wnioskodawcę o braku danych ujętych w jego wniosku dostępowym z dnia 17 stycznia 2023 r. Otóż w/w dokumencie Starosta odwołując się do treści art. 267 ustawy o finansach publicznych wyczerpując przedstawił wnioskodawcy argument przemawiający za brakiem możliwości przekazaniu mu interesujących go danych o wydatkach powiatu. Poinformowano Stronę o tym, że żądane przez niego informacje za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. będą dostępne po 31 marca 2023 r. Odpowiedź Organu ma dostateczne umocowanie w powołanej wyżej ustawie o finansach publicznych, która stanowi w powołanych przepisie: Zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po roku budżetowym, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego: 1) sprawozdanie roczne z wykonania budżetu tej jednostki, zawierające zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej; (...). Zatem Starosta wykazał, że na czas złożenia wniosku z dnia 17 stycznia 2023 r. mógł nie dysponować przedmiotowymi danymi, o czym wyczerpująco poinformował Stronę skarżącą, czego dowody można odnaleźć w przekazanych do WSA aktach administracyjnych niniejszej sprawy. Z tej przyczyny, Organ ten nie był bezczynny w rozpoznaniu wniosku dostępowego w sposób zarzucany skargą do WSA. Starosta wykazując te fakty uchylił się od zarzuty bezczynności, bowiem nie pozostaje w tym stanie organ administracji publicznej, który jako dysponent określonych danych publicznych przekaże wnioskodawcy pismo o tym, że aktualnie informacji publicznej nie posiada oraz podana przyczyny ich braku. Podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej bezczynność w rozpoznaniu wniosku można zarzucić jedynie wówczas, gdy nie powiadomił wyraźnie wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji oraz nie wyjaśnił dlaczego (zob. wyrok WSA w Opolu z 27.07.2023 r., sygn. akt II SAB/Op 38/23, LEX nr 3598911.). W niniejszej sprawie Organ nie był też bezczynny względem kolejnego wniosku Strony skarżącej opatrzonego datą 4 kwietnia 2023 r. a obejmującego także dane publiczne wymienione w piśmie z dnia 17 stycznia 2023 r. (tj. kwoty jakie w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r. zostały wydatkowane przez Starostwo Powiatowe w [...] na inwestycje i cele nieinwestycyjne z budżetu Starostwa Powiatowego w [....], z uwzględnieniem środków pochodzących z dochodów własnych, subwencji ogólnej, subwencji wyrównawczej, rezerw celowych, dotacji celowych, grantów, programów pomocowych z uwzględnieniem w osobnych punktach kwot wydatkowanych lub przekazanych na rzecz poszczególnej Gminy Powiatu). Starosta odpowiadając na w/w żądanie dostępowe w piśmie z dnia 19 kwietnia 2023 r. wyjaśnia w oparciu o zasady u.d.i.p., że informacje o wykonaniu budżetu powiatu [...] za rok 2022 r. zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej pod odpowiednimi zakładkami. W tym miejscu należy przypomnieć, że tryb udostępniania informacji publicznej na wniosek ma zastosowanie dopiero w sytuacji, gdy informacja publiczna nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Dlatego podmiot zobowiązany do udostępnienia informacje publicznej nie pozostaje w bezczynności jeżeli wnioskowane przez stronę dane zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, a organ – w ramach rozpatrzenia wniosku – poinformował wnioskodawcę o tym fakcie. Organ nie ma zatem obowiązku udostępnienia informacji publicznej w sposób i w formie określonej we wniosku, jeżeli objęte żądaniem dane zostały wcześniej opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej w trybie art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego, że rzeczą organu, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest wskazanie w jakich konkretnie załącznikach opublikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej Organu znajdują się wnioskowane informacje (analogicznie Sąd uznał w sprawie o sygn. II SAB/Rz 61/23, CBOSA). W skardze nie wykazano w żaden sposób, aby Biuletyn Informacji Publicznej nie zawierał informacji objętych zakresem wniosku, a zatem, że wniosek Skarżącego został – choćby częściowo – nierozpatrzony i w sprawie zaistniały podstawy do udostępnienia informacji publicznej w trybie wnioskowym. Brak było również podstaw prawnych do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie do odmowy udostępnienia informacji publicznej. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, ponieważ Organ nie odmówił udostepnienia informacji publicznej, a wskazał w jaki sposób i gdzie żądana informacja została już udostępniona. Reasumując, Skarżący pozostawał w błędzie przyjmując, że Organ odpowiadając na jego wniosek dostępowy z dnia 17 stycznia 2022 r. odmówił mu dostępu do informacji publicznej (zob. pismo strony z dnia 4 kwietnia 2023 r.). Odpowiedź Organu udzielona Stronie pismem z dnia 31 stycznia 2023 r. jak również z dnia 19 kwietnia 2023 r. w zakresie odnoszącym się do interesujących stronę wydatków powiatu za czas od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r., realizuje ustawowe obowiązki Starosty Powiatu [...]. Zatem nie można było podzielić stanowiska Strony o niedozwolonym prawem milczeniu w/w Organu administracji, co uniemożliwiało Sądowi orzeczenie zgodnie z wnioskami skargi na podstawie art. 149 § 1 – 2 P.p.s.a. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a. W myśl tej regulacji nie można obciążyć Skarżącego kosztami sądowymi poniesionymi przez Organ, choćby jego skarga została przez Sąd pierwszej instancji oddalona. Dlatego WSA nie mógł uwzględnić wniosku Starosty złożonego w tym przedmiocie w odpowiedzi na skargę.