II SAB/Rz 61/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby I. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania wobec skarżącego J. R. decyzji dotyczącej stosunku służbowego w terminie 21 dni od dnia zwrotu akt; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi J. R. (dalej: "skarżący") jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "Dyrektor IAS", "organ") wyrażająca się w braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 29 maja 2018 r. skarżący wezwał Dyrektora IAS do wydania decyzji administracyjnej zwalniającej go ze służby Celno- Skarbowej. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Dyrektor IAS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby. Pismem z dnia 22 czerwca 2018 r. skarżący wniósł ponaglenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, domagając się stwierdzenia bezczynności Dyrektora IAS w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby Celno– Skarbowej. W dniu 31 sierpnia 2018 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Dyrektora IAS w związku z nie wydaniem decyzji o zwolnieniu jej ze służby Celno – Skarbowej. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm. dalej: "Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"), poprzez brak złożenia propozycji służby i w związku z tym jej zakończenie z dniem 31 sierpnia 2017 r.; 2) art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w oparciu o który organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa; 3) art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1947 z późń. zm.) wskazując, że w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji; 4) art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS, poprzez wskazanie, że stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby; 5) art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, podnosząc, że w przypadku nieprzedstawienia funkcjonariuszowi wskazanych wyżej propozycji, wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się, jak zwolnienie ze służby. Zgodnie z powyższym skarżący podniósł w skardze, że Dyrektor IAS miał obowiązek złożyć mu pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby, jednak Dyrektor IAS nie złożył mu takiej propozycji, co należy uznać za bezprawne działanie organu. Dodatkowo wskazał, że bezprawne działania i zaniechania organów władzy publicznej nie mogą wywoływać w sferze obywatela skutków prawnych. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia go ze służby, w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego, względnie decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że otrzymał świadectwo służby z treści którego wynika, że Dyrektor IAS w [...] uznaje, że jego stosunek służbowy wygasł, a on sam został zwolniony ze służby. Skarżący wskazał, że wezwał organ do wydania decyzji w tym przedmiocie, jednak jego wezwanie nie zostało uwzględnione. W terminie do złożenia zażalenia, skarżący wniósł pismo do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, kierowane za pośrednictwem organu, jednak ono również nie zostało uwzględnione. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o odrzucenie skargi, powołując się na brak kognicji sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Dyrektora IAS zarzut bezczynności mógłby być uznany za dopuszczalny i podlegający rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym jedynie w sytuacji istnienia obowiązku działania organu w ramach stosunku administracyjnego i obowiązku rozpatrzenia sprawy w określony sposób. Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 95/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego od powyższego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 918/21 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia NSA stwierdził, że analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające KAS prowadzi do wniosku, że ustawa ta reguluje także sytuację funkcjonariuszy, którym nie zostanie przedłożona do 31 maja 2017 r. stosowna propozycja. NSA podkreślił, że jeżeli funkcjonariusz odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby w określonym przez prawo terminie albo nie otrzymał żadnej propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, to przysługuje mu prawo domagania się wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, w przypadku braku zadośćuczynienia temu żądaniu, przysługuje mu prawo wniesienia skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji w przedmiocie zakończenia stosunku służbowego do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS w zw. z art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej). W ocenie NSA uprawnienie to przysługuje również skarżącemu. W takim postępowaniu skarżący może uzyskać informacje o przyczynach zwolnienia go ze służby i następnie poddać je kontroli sądowoadministracyjnej. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdził, że w sytuacji wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego, które następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia albo pełnienia służby lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające KAS), traktuje się je jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. NSA dodał przy tym, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie Sąd naprowadza, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a"), jest związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA w postanowieniu z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 918/21. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, z powołaniem się na uchwałę z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 przesądził, że funkcjonariuszowi, który w określonym przez prawo terminie – do 31 maja 2017 roku - nie otrzymał żadnej propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, przysługuje prawo domagania się wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, a w przypadku braku zadośćuczynienia temu żądaniu, przysługuje mu prawo wniesienia skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji w przedmiocie zakończenia stosunku służbowego do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS w zw. z art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej). NSA – in casu – przesądził także, że uprawnienie takie przysługuje również skarżącemu. Dzięki uzyskaniu decyzji w przedmiocie zakończenia stosunku służbowego skarżący uzyska informacje o przyczynach zwolnienia go ze służby, a następnie będzie mógł zakwestionować ją na drodze sądowoadministracyjnej. Podstawę wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Stosownie do treści ostatniego z powołanych przepisów, decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. Wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. W sprawie nie ma sporu, że skarżący do 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Służbie Celnej w P., na stanowisku Starszego Specjalisty Służby Celnej w stopniu aspiranta celnego. Z dniem 1 marca 2017 r. skarżący na mocy art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachował ciągłość służby. Skarżący na mocy art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymał pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby i w konsekwencji, stosownie do postanowień art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Dyrektor IAS w [...] był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zobowiązując organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności, zobowiązując jednocześnie Dyrektora IAS - stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 i § 1b p.p.s.a. - do wydania decyzji określającej stosunek służbowy skarżącego w terminie 21 dni od dnia doręczenia akt organowi. Sąd ponadto stwierdził, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi sentencji wyroku) - z uwagi na niejednoznaczną, rodzącą szereg wątpliwości interpretacyjnych treść przepisów ustawy Przepisy wprowadzające KAS. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.