II SAB/Rz 62/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk SO del. Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi R. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do wydania rozstrzygnięcia w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt organowi; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącego R. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 62/14 UZASADNIENIE R. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB [...]") w zakresie prowadzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni działki nr 1712/1 przy ul. K. [...] w M. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 8.10.2013 r. R. M. zwrócił się do PINB [...] o sprawdzenie legalności ww. robót budowlanych prowadzonych przez D. C. Pismem z dnia 18 października 2013 r. organ poinformował skarżącego, że w zakresie wskazanych robót zostanie przeprowadzona kontrola, a w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), postępowanie w sprawie zostanie wszczęte z urzędu. W wyniku kontroli przeprowadzonej 15.01.2014 r. stwierdzono, że działka nr 1712/1 została utwardzona kostką brukową na długości od ulicy K. do budynku gospodarczego usytuowanego na ww. nieruchomości, pasem o szerokości 3,40m zlokalizowanym przy granicy z działką sąsiednią o nr 1711/1. Według oświadczenia właścicielki działki 1712/1, zrealizowane utwardzenie stanowi remont istniejącej w tym miejscu drogi dojazdowej, utwardzonej poprzednio płytami chodnikowymi i betonem. Roboty budowlane zrealizowano w oparciu o zgłoszenie dokonane w dniu 9 grudnia 2013 r. przez właścicielkę działki nr 1712/1 – J. W., zarejestrowane pod nr [...] i przyjęte bez sprzeciwu ze strony Starosty Powiatu [...]. W dniu 20.01.2014 r. R. M. zwrócił się do PINB [...] o pisemną informację dotyczącą ustaleń z przeprowadzonej kontroli, na co organ udzielił odpowiedzi pismem z 29 stycznia 2014 r., stwierdzając, że przeprowadzona kontrola nie wykazała naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, wobec czego brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie. Inwestor legitymuje się bowiem stosownym zgłoszeniem obejmującym remont drogi, zaś sam fakt istnienia utwardzonej drogi przed jej remontem potwierdzają zdjęcia satelitarne zamieszczone na stronie internetowej geoportal.gov.pl. W dalszej kolejności R. M. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o "sprawdzenie postępowania" PINB [...]. Organ ten uznał pismo R. M. za złożone w trybie postępowania skargowego i uznał, że PINB [...] działał w sprawie przewlekle, a o wynikach przeprowadzonej kontroli poinformował go dopiero po pisemnej interwencji. Kolejne pisma R. M. kierował do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (15.04.2014 r.) o dalszą interwencję w sprawie oraz do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (z 10.06.2014 r.), w którym wniósł o wyjaśnienie sposobu załatwienia sprawy poprzez wskazanie podstawy prawnej i czynności podjętych w sprawie oraz udzielenie informacji o konsekwencjach służbowych w stosunku do osób winnych uchybieniom, stwierdzonym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z 26.03.2014 r. W odpowiedzi na złożony wniosek w dniu 23 czerwca 2014 r. PINB [...] poinformował skarżącego, że postępowanie administracyjne w sprawach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego jest wszczynane tylko wówczas, gdy wyniki przeprowadzonej kontroli dają do tego podstawę. Brak naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane skutkuje brakiem przesłanek do prowadzenia postępowania w sprawie, a zatem postępowanie kontrolne kończy się wówczas sporządzeniem protokołu i nie wymaga wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R. M. wniósł o zobowiązanie PINB [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, w przypadku umorzenia postępowania z powodu uwzględnienia skargi przez organ o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego od dnia złożenia podania o kontrolę legalności wykonanych robót budowlanych do dnia wniesienia skargi jego wniosek nie został rozpatrzony, co stanowi naruszenie art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: "k.p.a."). Wskazał, że w dniu 6.02.2014 r. działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wniósł do WINB pismo noszące charakter skargi, na które udzielono mu odpowiedzi pismem z dnia 26.03.2014 r. stwierdzającym fakt pozostawania organu I instancji w przewlekłości i bezczynności. Pomimo tego PINB [...] w dalszym ciągu nie podjął żadnych czynności zmierzających do wydania jakiegokolwiek aktu kończącego postępowanie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wniósł o jej oddalenie. Podał, że sprawa legalności wykonania utwardzenia terenu na działce nr 1712/1 była rozpatrywana w trybie skargowym, a zatem postępowanie administracyjne mogło zostać wszczęte tylko i wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane. W rozpatrywanej sprawie naruszenia takiego nie stwierdzono, a zatem nie było podstaw do wszczęcia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, o czym informowano skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W myśl przepisu art. 149 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Do skarg na bezczynność mają zastosowanie wszelkie unormowania dotyczące warunków wnoszenia skarg do sądu administracyjnego, w tym także art. 52 § 1 P.p.s.a. dopuszczający wniesienie skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Sąd uznał, że skarżący taki tryb wyczerpał, kierując do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego pisma: z dnia 6.02.2014 r., które organ ten uznał za skargę złożoną w trybie działu VIII k.p.a., oraz z dnia 15.04.2014 r. Pisma te stanowią niesformalizowane, ale dostatecznie jasne zażalenie na niezałatwienie przedmiotowej sprawy, a w związku z tym skarga R. M. jest dopuszczalna. Skarga ta dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], a zatem ocena jej zasadności sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy organ ten nie podjął nakazanego prawem działania, a więc czy nie wydał aktu albo nie dokonał czynności, do których był zobowiązany. Z treści pism skarżącego wynika, że domagał się on zbadania legalności robót budowlanych związanych z utwardzeniem działki nr 1712/1. Badanie legalności obiektu budowlanego oraz robót budowlanych jest jednym z zadań organów nadzoru budowlanego w ramach kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Działania w tym zakresie, obejmujące m. in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego podejmuje z urzędu, co oznacza, że nawet gdy zostaje złożone zawiadomienie przez inne podmioty, nie jest ono wnioskiem w rozumieniu k.p.a., natomiast ma charakter informacyjny i inicjuje działania organów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], do którego zwrócił się ze swoim pismem skarżący, winien był zatem podjąć działania z urzędu. Mogły się one zakończyć na etapie czynności kontrolnych, bez konieczności prowadzenia postępowania administracyjnego, ale jedynie w sytuacji, gdyby już na tym etapie wstępnym okazało się, że nie doszło do naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, a tym samym brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Analiza akt przedmiotowej sprawy nie prowadzi jednak do tak jednoznacznych wniosków. Bezspornym jest, że wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Pismo skarżącego informujące o prowadzeniu robót polegających na utwardzeniu działki nr 1712/1 kostką brukową na podbudowie zostało skierowane 8.10.2013 r. Kontrola PINB [...], która stwierdziła wykonanie takich robót została przeprowadzona w dniu 15.01.2014 r., a w jej trakcie pełnomocnik inwestorki przedłożyła zgłoszenie do Starosty Powiatowego [...] obejmujące takie roboty, z w dnia 9.12.2013 r. Rzeczą organ było zatem zbadanie czy przedmiotowe roboty wykonane zostały przed dokonaniem zgłoszenia, na co wskazuje pismo skarżącego z 8.10.2013 r., i czy mogą zostać uznane za remont drogi dojazdowej, jak sugeruje inwestorka, i w zależności od wyników tych ustaleń podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Należy przy tym nadmienić, że kwestia zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. czyli możliwości wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku postępowań wszczynanych z urzędu jest przedmiotem dyskusji w doktrynie (por. G. Łaszczyca, "Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61a k.p.a.), [w:] Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym., LEX 2012, M. Cherka, W. Grecki, "Legalizacja samowoli budowlanej dokonanej bez pozwolenia na budowę, [w:] Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym", LEX 2013). Nie jest natomiast dyskusyjne, że postępowanie wszczyna się z urzędu wskutek podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 379). W niniejszej sprawie oględziny zostały przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w dniu 15.01.2014 r., a zatem uznać należy, że z tą datą wszczęte zostało postępowanie administracyjne w podnoszonej przez skarżącego sprawie. Postępowanie to nie zostało zakończone poprzez wydanie decyzji, co wskazuje na pozostawanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w stanie bezczynności. Organy niewłaściwie natomiast zastosowały zdaniem Sądu tryb skargowy przewidziany w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zwrócić uwagę na treść art. 233 k.p.a. i art. 234 k.p.a. Pierwszy z wymienionych przepisów wskazuje na pierwszeństwo postępowania jurysdykcyjnego nad skargowym i dotyczy sprawy indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego. Skarga w takiej sprawie powoduje wszczęcie postępowania. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu. Art. 234 stanowi natomiast, że w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne: 1) skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu; 2) skarga pochodząca od innych osób stanowi materiał, który organ prowadzący postępowanie powinien rozpatrzyć z urzędu. W kontekście tych przepisów nie może budzić wątpliwości, że pismo skarżącego z dnia 8.10.2013 r. w sprawie zbadania legalności robót wykonanych na działce nr 1712/1, a następnie przeprowadzona na tej działce kontrola winny były doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, nie zaś skutkować rozpoznaniem skargi R. M. na działania PINB [...]. Uznając zatem, że w przedmiotowym postępowaniu organ dopuścił się bezczynności, Sąd wyznaczył 1-miesięczny termin do wydania rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., liczony od dnia zwrotu akt organowi. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność ta nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął jednak czynności kontrolne, odpowiadał na wszystkie pisma skarżącego, natomiast brak wydania rozstrzygnięcia wyniknął z błędnego uznania, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.