II SAB/Rz 62/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M. H. redaktora naczelnego czasopisma [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej -skargę oddala- M. H. – Redaktor Naczelny portalu informacyjnego "[...]" w skardze z dnia 12 czerwca 2015r. zarzucił Wójtowi Gminy [...] bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. Wskazując na art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie o informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782, dalej: u.i.d.p.), domagał się zobowiązania Wójta do wykonania wniosku w terminie 14 dni oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący naprowadził, że w dniu 21 kwietnia 2015r. Redakcja portalu "[...]" złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczący "wysokości nagród przyznanych w roku 2014 i 2015 wszystkim pracownikom Urzędu Gminy [...] pełniących funkcje publiczne (a więc wykluczając pomoc administracyjną, gońców, kierowców itp.), poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz merytorycznego uzasadnienia przyznania danemu pracownikowi nagrody". Wójt pismem z 4 maja 2015r. udzielił odpowiedzi w zakresie podania kwot oraz uzasadnienia przyznanej nagrody, jednakże wyłączył jawność imion i nazwisk osób pełniących funkcje publiczne, które otrzymały nagrody. Mimo wezwania do wydania w tym zakresie decyzji odmownej, Wójt pismem z dnia 15 maja 2015 r. uznał, że nie zachodzi konieczność wydania takiej decyzji. Zdaniem Skarżącego, organ udostępnił tylko część informacji objętej wnioskiem, pozostaje zaś w bezczynności o ile dokonał faktycznej anonimizacji niektórych informacji zawartych w zestawieniu. Wskazano, że w przypadku dokonania anonimizacji konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej, gdyż stanowi to ograniczenie prawa do informacji publicznej. Na poparcie twierdzenia wskazano na działanie Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury wywołane wnioskiem Stowarzyszenia [...]. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Potwierdzając okoliczności dotyczące złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej wskazał, że w dniu 4 maja 2015r. udzielił odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, na dowód czego dołączył odpis pisma wraz z kopią dowodu jej nadania za pomocą poczty e-mail. Jednocześnie wskazał, że zastosował w przedmiotowym piśmie anonimizację danych wrażliwych (danych osobowych) osób nie pełniących funkcji publicznych. Odnosząc się do żądania wydania decyzji w zakresie, w jakim dokonano anonimizacji imion i nazwisk pracowników Urzędu Wójt wskazał na art. 5 ust. 1 i 2 u.i.d.p. Podkreślił, że udzielił odpowiedzi informacji stanowiących przedmiot wniosku, a więc nie pozostaje w bezczynności. Zdaniem organu, z uwagi na brak definicji ustawowej osób "pełniących funkcje publiczne", sformułowanie "wykonywanie funkcji publicznych" wiąże się ze ścisłymi kompetencjami władczymi do rozstrzygania spraw w zakresie administracji publicznej. Kompetencji takich nie posiada szeregowy pracownik zatrudniony na stanowisku referenta czy podinspektora, który nie wydaje decyzji administracyjnych. Skoro więc wniosek dotyczył również pracowników niewykonujących funkcji publicznych, co ma miejsce w przypadku pracowników, zachodziły podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.i.d.p. Udzielenie informacji o takich pracownikach, bez ich pisemnej rezygnacji z przysługującego prawa do prywatności, stanowiłoby naruszenie ustawy. Samo dokonanie anonimizacji danych wrażliwych, tj. danych osobowych pracowników Urzędu oraz danych, które nie mogą być udostępnione ze względu na prywatność osób niewykonujących funkcji publicznych, przy jednoczesnym braku zgód tych osób na udostępnienie danych nie oznacza, że zachodzi przypadek odmowy udostępnienia informacji publicznej, który wymaga wydania decyzji z art. 16 u.i.d.p. Na poparcie powyższego wskazano wyroki sądów administracyjnych. Końcowo wskazano, że skarga jest przedwczesna bowiem Skarżący nie wniósł wezwania do usunięcia prawa w trybie przewidzianym w art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w sprawie w charakterze strony Stowarzyszenie [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan faktyczny jest bezsporny, o ile dotyczy daty złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej i zawartego w nim żądania oraz daty i treści udzielonej na ten wniosek odpowiedzi. Przypomnieć więc należy, że wniosek dotyczył wysokości nagród przyznanych w roku 2014 i 2015 wszystkim pracownikom Urzędu Gminy [...] pełniących funkcje publiczne /a więc wykluczając pomoc administracyjną, gońców, kierowców, itp./, poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz merytorycznego uzasadnienia przyznania danemu pracownikowi nagrody. W odpowiedzi na ten wniosek organ pismem z dnia 4 maja 2015 r. udzielił informacji za 2014 rok w zakresie kwoty oraz uzasadnienia przyznanej nagrody. Jednocześnie wskazał, że w 2015 roku, do dnia udzielenia odpowiedzi, nie przyznano nagród dla pracowników Urzędu. W udzielonej odpowiedzi z imienia i nazwiska wskazano, jako osoby pełniące funkcje publiczne, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierownika urzędu stanu cywilnego, kierownika referatu, zastępcę wójta oraz wójta. Niezależnie od tego podano kwoty, jakie wypłacono inspektorom, podinspektorom zatrudnionym w Urzędzie z tym zastrzeżeniem, że nie wskazano nazwisk poszczególnych osób. W tym zakresie organ wskazał na art. 5 ust. 1,2 u.d.p.i. oraz wynikającą z przepisów tych prywatność osób trzecich i ochronę danych osobowych. W tym stanie faktycznym spór sprowadza się do udzielania odpowiedzi na pytanie, jaki jest zakres pojęcia "pracowników pełniących funkcje publiczne". Zdaniem skarżącego, pojęcie to obejmuje wszystkich pracowników Urzędu, z wyłączeniem "pomocy administracyjnej, gońców, kierowców, itp." Natomiast w ocenie organu pojęcie to nie dotyczy pracowników nie wykonujących funkcji publicznych, czyli pracowników, którzy nie zarządzają i nie kierują jednostką oraz pracowników nie mających kompetencji do wydawania decyzji. II. Przepisem prawa materialnego, który rozstrzyga sporną kwestię jest art. 5 u.i.d.p. Zgodnie z ustępem 1, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z kolei w myśl ustępu 2, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zagadnienie konstytucyjności ograniczenia dostępu do informacji publicznej wynikające z powyższego przepisu rozpatrywał Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05 stwierdził, że "art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z 2002 r. Nr 153, poz. 1271, z 2004 r. Nr 240, poz. 2407 oraz z 2005 r. Nr 64, poz. 565 i Nr 132, poz. 1110) jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji" (TK-A 2006/3/30, Dz.U.2006/49/358). W wyroku tym Trybunał poddał analizie pojęcie osób pełniących funkcje publiczne stwierdzając, że "należy przede wszystkim podkreślić, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Ten pierwszy termin jest znacznie szerszy i obejmuje również osoby zajmujące w życiu publicznym istotną pozycję z punktu widzenia kształtowania postaw i opinii ludzi, wywołujące powszechne zainteresowanie ze względu na te lub inne dokonania, np. artystyczne, naukowe czy sportowe. Analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest w tym wypadku ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). (...). Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej". III. Wynikająca z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ogólna wskazówka pozwala na sformułowanie poglądu, że dla przyjęcia, że dana osoba pełni funkcje publiczne, będzie wykonywanie przez nią zadań, z którymi na zajmowanym stanowisku wiąże się chociażby wąski zakres kompetencji decyzyjnych przysługującej danej instytucji. Natomiast pozostali pracownicy, którzy kompetencji takich nie posiadają, nie mogą być uznani za osoby pełniące funkcje publiczne. Na gruncie rozpoznawanej sprawy powyższe oznacza, że jeżeli imperium przysługujące jednostce samorządu terytorialnego podzielone zostało pomiędzy poszczególnych pracowników, to pracownicy ci, właśnie z uwagi na sprawowane w imieniu jednostki imperium, są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Będą to więc wójt, jego zastępca, sekretarz, kierownik referatu, skarbnik oraz kierownik urzędu stanu cywilnego. Stwierdzić należy, że organ odnośnie do tych osób udzielił informacji publicznej a więc zrealizował wniosek skarżącego. W tym miejscu należy ubocznie wskazać, że pomocną w kategoryzacji osób pełniących funkcje publiczne może być ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. nr 216, poz. 1584 ze zm.), gdzie w odniesieniu do pracowników samorządowych w art. 2 pkt 6 wskazano, jako pełniących wspomniane funkcje publiczne, wójtów, zastępców wójtów, skarbników gminy, sekretarzy gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi oraz inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta. Jeśli chodzi o udzieloną odpowiedź to organ wykroczył poza treść wniosku, skoro podał wysokość przyznanych nagród pracownikom, którzy funkcji publicznych nie pełnią. Zatem rozważania czy wobec anonimizacji danych osobowych tych pracowników wymagane było wydanie decyzji, jak to oczekuje skarżący, nie ma żadnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Powtórzyć bowiem należy, że na wniosek z dnia 21 kwietnia 2015 r. organ w zupełności udzielił odpowiedzi, wykraczając przy tym poza zakres wniosku, poprzez udzielenie informacji o kwotach wypłaconych nagród pracownikom nie pełniących funkcji publicznych (bez podania ich nazwisk, wobec braku w tym zakresie ich zgody). Z tych przyczyn skarga, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.