II SAB/Rz 62/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza do rozpoznania wniosku skarżącego A K z dnia [...] marca 2017 roku, uzupełnionego w dniu [...] kwietnia 2017 roku w zakresie udostępnienia dokumentów z przebiegu konsultacji społecznych w odniesieniu do projektu "Poprawa układu komunikacyjnego w obrębie ulic: [...] i [...] w S." w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie oddala skargę; IV. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB 62/17 UZASADNIENIE W dniu 26 lipca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga AK na bezczynność Burmistrza [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 15 marca 2017 r. AK zwrócił się do Burmistrza [...] o udostępnienie informacji publicznej odnośnie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących "poprawy układu komunikacyjnego w obrębie ulic: [...]" oraz "budowy i rozbudowy drogi gminnej łączącej ulicę [...]". Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie mu kserokopii wnioskowanej dokumentacji na wskazany przez niego we wniosku adres. Skarżący podniósł, że pomimo upływu 14-dniowego terminu przewidzianego przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.) – dalej: "u.d.i.p.", organ nie udostępnił żądanej informacji, a zatem pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności. Do ogólnikowej odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 29 marca 2017 r. dołączono bowiem jedynie kopię informacji o konsultacjach społecznych oraz jej wydruk ze strony BIP Urzędu Gminy [...]. Organ nie przekazał natomiast kopii jakichkolwiek dokumentów przebiegu konsultacji. Skarżący podał, że w tym stanie rzeczy, w piśmie z dnia 18 kwietnia 2017 r. zwrócił się o uzupełnienie przesłanej informacji, ponownie żądając udostępnienia wnioskowanych dokumentów, jednakże w odpowiedzi na swoje żądanie, za pismem organu z dnia 28 kwietnia 2017 r. otrzymał jedynie kopię notatki sporządzonej przez pracownika organu. Skarżący podniósł, że z treści przesłanej kopii notatki wynika, że właściciele działek przy drodze obok pawilonu handlowego "[...]" wręczyli Burmistrzowi pismo, a kopii tego pisma organ nie udostępnił skarżącemu w sposób zgodny ze złożonym wnioskiem. Ponadto w notatce brak jest jakichkolwiek informacji dotyczących dyskusji i wniosków z niej płynących. Stosownie zaś do treści § 10 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], podjętej w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy [...] wynika, że z konsultacji przeprowadzonych w formie zebrania sporządza się protokół, w którym zapisuje się ustalenia. Stosownie zaś do § 11 ust. 3 uchwały, wyniki konsultacji Burmistrz przedkłada Radzie Miejskiej na najbliższej sesji od dnia zakończenia konsultacji oraz podaje do publicznej wiadomości na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w [...], stronie BIP, załączając jednocześnie własne stanowisko odnośnie uzyskanych opinii i uwag. W ocenie skarżącego, oba wskazane wyżej dokumenty stanowią informację publiczną, a zatem ich nieudostępnienie oznacza, że organ pozostaje w bezczynności. W złożonej skardze AK wniósł o zobowiązanie Burmistrza [...] do udostępnienia żądanej informacji w terminie 14 dni do od dnia doręczenia akt organowi, orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie z uwagi na udostępnienie skarżącemu w przewidzianym prawem terminie informacji objętej jego wnioskiem. Organ podał, że w wyniku zamówienia publicznego ogłoszonego przez Gminę [...] na opracowanie dokumentacji projektowej na zadania "poprawa układu komunikacyjnego w obrębie ulic: [...]" oraz "budowa i rozbudowy drogi gminnej łączącej ulicę [...]", realizację tego zadania powierzono wykonawcy wyłonionemu w wyniku przeprowadzonego przetargu. W trakcie realizacji prac projektowych związanych z pierwszym ze wskazanych wyżej inwestycji, wykonawca przedstawił zamawiającemu koncepcję rozwiązań projektowych, zaś w trakcie spotkania w siedzibie organu ustalono, że w dniu 9 sierpnia 2016 r. odbędzie się spotkanie z mieszkańcami w celu zapoznania ich z zamierzeniami inwestycyjnymi. Informacja o spotkaniu przekazano w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. poprzez rozplakatowanie i umieszczenie na stronie internetowej Urzędu Miejskiego. Nie organizowano natomiast takiego spotkania co do realizacji drugiej części zamówienia. Organ podniósł, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1496 z późn. zm.), nie nakładają obowiązku przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy w ramach opracowywania rozwiązań projektowych. Natomiast żądanie zachowania procedury określonej w uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] jest w ocenie organu, w realiach opisywanej sprawy nieuzasadnione. Z kolei ankiety i pisma złożone przez osoby biorące udział w spotkaniu 9 sierpnia 2016 r. zawierały uwagi i wnioski poszczególnych osób odnośnie projektowanego układu komunikacyjnego. Stanowiły zatem dokumenty prywatne, niepodlegające udostępnieniu na zasadach określonych u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1369, ze zm.)– zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. AK zarzuca Burmistrzowi [...] bezczynność powstałą na tle stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, ze zm.- "u.d.i.p."). Przedmiotem wniosku o udzielenie informacji było przeprowadzenie konsultacji społecznych związanych z budową dróg na terenie [...]. Wniosek ten został złożony w dniu 15 marca 2017 r. W odpowiedzi pismem z 29.03.2017 r. Burmistrz [...] poinformował, że konsultacje społeczne w odniesieniu do zadania pn. "Budowa i rozbudowa drogi gminnej łączącej ulicę [...]" nie były prowadzone, natomiast w odniesieniu do zadania pn. "Poprawa układu komunikacyjnego w obrębie ulic: [...]", wskazał, że w ramach konsultacji odbyło się spotkanie (wzięło w nim udział 25 osób), w trakcie którego przedstawiciele Biura Projektowego [...] zaprezentowali koncepcję zamierzeń inwestycyjnych związanych z opracowywanym zadaniem oraz udostępnili ankiety służące do zgłaszania uwag dotyczących tego projektu. W dyskusji zainteresowani uczestnicy spotkania zgłaszali uwagi, które były wyjaśniane na bieżąco przez projektantów, a zainteresowana grupa osób wręczyła Burmistrzowi oświadczenie "że nie oczekują działań w kierunku modernizacji drogi wewnętrznej, jak również jej ustanowienia jako drogi przelotowej do ul. [...]". Do pisma dołączono informację - zawiadomienie o spotkaniu w dniu 9.08.2016 r. W odniesieniu do tej informacji skarżący skierował w dniu 18 kwietnia 2017 r. pismo do Burmistrza [...] o udostępnienie kserokopii dokumentów potwierdzających przebieg konsultacji, a nie tylko sam fakt ich zorganizowania. W odpowiedzi Burmistrz przekazał potwierdzoną za zgodność kopię notatki ze spotkania w dniu 9.08.2016 r. obrazującej jego przebieg, wyjaśnił, że nie utrwalono treści indywidualnych rozmów projektanta z mieszkańcami, natomiast ankiety, w których poszczególne osoby zgłaszały uwagi i wnioski oraz oświadczenia dotyczące projektowanego układu komunikacyjnego w obrębie ulic [...], "jako dokumenty prywatne, nie stanowią informacji publicznej i nie są udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozpatrując uzupełniony wniosek skarżącego Burmistrz [...] udzielił częściowo informacji przyznając, że żądane w tym zakresie informacje mają charakter publiczny, natomiast w zakresie dotyczącym ankiet mieszkańców składanych w ramach konsultacji przyjął, że są one dokumentami prywatnymi i nie stanowią informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie, która dotyczy bezczynności organu kluczowe znaczenie ma zatem rozstrzygnięcie czy treść ankiet stanowi informację publiczną, kwestią wtórną jest natomiast możliwość udostępnienia takich informacji. Biorąc pod uwagę zakres ankiet, które zawierają wnioski, uwagi i oświadczenia dotyczące projektowanego układu komunikacyjnego w obrębie ulic [...], stanowiącego realizację zadań publicznych, stwierdzić należy, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter publiczny. Wynika to z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w którym zdefiniowano pojęcie informacji publicznej, a także z art. 6 u.d.i.p., w którym stworzono katalog informacji publicznych o charakterze otwartym. Wśród nich wymienione są również w ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 3 lit. a) u.d.i.p. informacje o sposobie realizacji i wykonywaniu zadań publicznych oraz o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. Niewątpliwie do takich należą informacje związane z prowadzonymi przez gminę konsultacjami z mieszkańcami gminy rozwiązań komunikacyjnych, obejmujące także informacje wynikające z ankiet stanowiących część procesu konsultacji. Kwestia charakteru konsultacji gminnych była już zresztą przedmiotem rozważań w orzecznictwie, gdzie informacje dotyczące przeprowadzonych konsultacji uznano za informację publiczną (wyrok WSA w Gdańsku z 20.01.2016 r., II SA/Gd 644/15). W ocenie Sądu nie ma zatem wątpliwości co do publicznego charakteru informacji żądanej przez skarżącego oraz co do tego, że podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Burmistrz [...] jako organ władzy publicznej, którym w rozumieniu tego przepisu są też organy samorządu terytorialnego - gminy, powiatu i województwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 94). W tej sytuacji sposobami załatwienia wniosku skarżącego były w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej: albo udzielenie informacji, albo poinformowanie o braku możliwości udostępnienia informacji w sposób i formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2) albo wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1). Żadnego z wyżej wymienionych działań w zakresie ankiet z konsultacji społecznych organ nie podjął, a zatem uprawnione jest stwierdzenie, że w tym zakresie pozostawał w bezczynności. W realiach rozpoznawanej sprawy należy jednak podkreślić, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Ograniczenia takie z mocy art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wprowadza art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Jednym z elementów zebranych w niniejszej sprawie ankiet są dane uczestników konsultacji– mieszkańców gminy – ich imiona, nazwiska i adresy, a więc dane osobowe. Przesłanki przetwarzania takich danych, w tym ich udostępniania, określa art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 922), przy czym jej przepisy nie regulują kwestii udostępniania danych osobowych będących informacją publiczną. Według art. 23 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, natomiast stosownie do pkt 4 przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjęło, że przepisami prawa, do których odsyła art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych są przepisy o udostępnianiu informacji publicznych, a udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt 4 tej ustawy jest zadaniem publicznym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7.07.2011 r., VIII SAB/Wa 23/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.01.2011 r., I OSK 440/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych regulacji należy uznać, że relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, w tym również jej danymi osobowymi, są określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przy czym przepis ten nie chroni wszystkich danych osobowych, a tylko prywatność osób fizycznych, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20.01.2016 r., II SA/Gd 644/15). Przesłankę prywatności osoby fizycznej należy natomiast rozpatrywać w świetle konstytucyjnego prawa do prywatności uregulowanego w art. 47 Konstytucji RP, który to przepis nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Relacja prawa do prywatności i ochrony danych osobowych była analizowana przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8.11.2012 r. (sygn. akt I CSK 190/12, LEX nr 1286307). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy wyjaśnił, że do prywatnej sfery życia zalicza się przede wszystkim zdarzenia i okoliczności tworzące sferę życia osobistego i rodzinnego. Szczególny charakter tej dziedziny życia człowieka uzasadnia udzielenie jej silnej ochrony prawnej. Nie znaczy to, by każda informacja dotycząca określonej osoby była informacją z dziedziny jej życia osobistego. Reżim ochrony prawa do prywatności i reżim ochrony danych osobowych są wobec siebie niezależne. Niewątpliwie dochodzi przy tym do wzajemnych relacji i oddziaływania tych reżimów, bowiem w określonych sytuacjach faktycznych przetworzenie danych osobowych może spowodować naruszenie dobra osobistego w postaci prawa do prywatności, bądź ochrona prawa do prywatności będzie wymagała sprzeciwienia się wykorzystaniu danych osobowych. W dalszej kolejności Sąd Najwyższy rozważając możliwość naruszenia prawa do prywatności poprzez udostępnienie imienia i nazwiska osoby fizycznej przez jednostkę samorządu terytorialnego, w określonym stanie faktycznym przyjął, że wyjątki zawarte w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. nie mają charakteru wyczerpującego dla ustalenia granic prawa do prywatności. Zakres tego prawa, czy też ochrony wywodzącej się z prawa do prywatności, winien być ustalony przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest zatem rozważenie zastosowania do informacji żądanych przez wnioskodawcę ograniczeń w ich udostępnieniu, wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a konkretnie odpowiedź na pytanie, czy udostępnienie imienia, nazwiska, adresu i podpisu osób, które brały udział w konsultacjach społecznych, nie jest wyłączone w okolicznościach przedmiotowej sprawy ze względu na ochronę wynikającą z prawa do prywatności. Burmistrz [...] błędnie uznając, że informacje zawarte w ankietach nie mają charakteru informacji publicznej nie rozważał w ogóle ww. kwestii. Z tych przyczyn Sąd uwzględnił skargę na bezczynność w zakresie wskazanym w pkt I wyroku i w tym zakresie zobowiązał Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku skarżącego w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 Jednocześnie, mając na uwadze okoliczności sprawy, w szczególności brak złej woli czy uporczywości organu w pozostawaniu w bezczynności, a także fakt, że informacja publiczna została dwukrotnie częściowo udostępniona, Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Należy podkreślić, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a także pozbawione okoliczności ekskulpujących, jak również wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29.06.2016 r. I SAB/Go 49/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych też względów Sąd nie przychylił się do wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie oddalił skargę. O kosztach obejmujących wpis od skargi Sad orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze.