II SAB/Rz 67/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi T. C. na bezczynność Przewodniczącego Rady Miasta w przedmiocie rozpoznania skargi na pracowników Urzędu Miasta - postanawia – odrzucić skargę. II SAB/Rz 67/18 U Z A S A D N I E N I E W związku z wniesioną w dniu 9 maja 2018 r. i nazwaną "pozwem" skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarządzeniem z 5 lipca 2018 r. TC został wezwany do uzupełnienia jej braków formalnych poprzez wskazanie podlegającego kognicji sądu administracyjnego przedmiotu skargi, oznaczenie organu, którego skarga dotyczy oraz określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z 16 lipca 2018 r. skarżący wskazał, że przedmiotem jego skargi jest "uchylenie się Przewodniczącego Rady Miasta [...] w sprawie rozpoznania przez Radę Miasta [...] funkcjonowania Wydziału Komunikacji Miasta [...] oraz rasistowskich praktyk firmy przewozowej "[...]". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie argumentując, że przewodniczący rady gminy nie jest organem administracji, na którego bezczynność przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wskazał ponadto, że pisma skarżącego sugerujące nienależyte wykonywanie zadań przez pracowników Urzędu Miasta [...] zostały potraktowane jako skargi w rozumieniu art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) – dalej: "Kpa" i rozpatrzone przez Prezydenta Miasta [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – dalej: "Ppsa", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 Ppsa). W myśl art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że kognicja sądów administracyjnych została wyznaczona przepisami ustaw i aby sąd mógł rozpoznać merytorycznie skargę na zaskarżony akt (lub bezczynność), akt ten musi posiadać określone cechy, pozwalające na zakwalifikowanie go do katalogu aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W obowiązującym systemie prawa istnieje bowiem domniemanie właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP). Stosownie do treści art. 3 § 2 Ppsa, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim określone. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa) oraz na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa). Przedmiotem zaskarżenia można również uczynić określony w ustawie rodzaj bezczynności organów (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 Ppsa). Ponadto stosownie do treści art. 3 § 3 Ppsa, Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że określony przez skarżącego przedmiot zaskarżenia nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zaznaczyć należy, że sąd jest związany przedmiotem zaskarżenia wskazanym przez stronę skarżącą, gdyż stosownie do art. 134 § 1 Ppsa, co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jedynie zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że po stronie sądu brak jest uprawnień do samodzielnego ustalania przedmiotu zaskarżenia, a tym samym niejako "odczytywania" woli strony skarżącej, jeżeli nie wskazała ona dość precyzyjnie przedmiotu zaskarżenia lub wskazany przedmiot zaskarżenia nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że określony przez skarżącego przedmiot zaskarżenia jako oczekiwana przez skarżącego aktywność Przewodniczącego Rady Miasta [...] polegającą na rozpoznaniu – cokolwiek by to miało znaczyć – "funkcjonowania" lub "rasizmu biurokratycznego" Wydziału Komunikacji Miasta [...] oraz "rasistowskich praktyk" firmy świadczącej usługi transportowe, nie stanowi decyzji administracyjnej. W kontekście wskazanego przedmiotu zaskarżenia brak jest również jakichkolwiek podstaw, by oczekiwaną przez skarżącego aktywność zaliczyć do wyżej opisanych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Z powyższego względu za niedopuszczalną uznać należy również skargę na bezczynność organu polegającą na niewydaniu "decyzji" lub aktu, względnie podjęcia czynności w tym przedmiocie. Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, że kognicji sądu administracyjnego nie podlega także ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego prowadzonego przez organ w trybie przepisów Działu VIII Kpa, a zatem również potencjalne zakwalifikowanie przedmiotu zaskarżenia jako bezczynności w rozpoznaniu skargi na funkcjonowanie pracowników organu. Skargi takie składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia (art. 227 Kpa), i jak wynika z nadesłanej odpowiedzi na skargę, skarżący z takie go prawa skorzystał, wnosząc w dniu 19 października 2017 r. do Prezydenta Miasta [...] skargę na pracowników Urzędu Miasta [...]. Postępowanie tego rodzaju nie jest natomiast postępowaniem administracyjnym, a zatem sposób rozpatrzenia takiej skargi nie podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 Ppsa. Brak jest również przepisu szczególnego w rozumieniu art. 3 § 3 Ppsa, który rozszerzałby właściwość sądu administracyjnego na kontrolę postępowania prowadzonego przez organy administracji na podstawie Działu VIII Kpa. Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, orzekł, jak w sentencji postanowienia.