II SAB/Rz 67/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego T. W. z dnia 1 marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Prezesowi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....] grzywnę w wysokości 1 000 zł /słownie: jeden tysiąc złotych/; IV. oddala wniosek o wymierzenie grzywny w pozostałym zakresie; V. zasądza od Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego T. W. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 67/24 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi T.W. jest bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej "Prezes Kolegium", w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że 1 marca 2024 r. skarżący zwrócił się do Prezesa Kolegium o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skanów pism kierowanych przez p.o. Prezesa Kolegium Pana A.B. od 2 sierpnia 2023 r, do dnia udostępnienia informacji publicznej do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji lub innych podmiotów w przedmiocie zaniechania lub zwołania Zgromadzenia Ogólnego Kolegium w [....] w sprawie wyboru kandydatów na Prezesa SKO w [...]. W piśmie z 21 maja 2024 r. nr SKO.4105/7/2024, doręczonym Wnioskodawcy w tym dniu drogą mailową, Kolegium w odpowiedzi na wniosek wyjaśniło, że pisma kierowane do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji stanowią wewnętrzny obieg korespondencji i nie stanowią informacji publicznej. W skardze do WSA w Rzeszowie złożonej w Kolegium w dniu 25 marca 2024 r. (data wpływu do Sądu – 22 maja 2024 r.) na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji objętej wskazanym wyżej wnioskiem skarżący podał, że do dnia złożenia niniejszej skargi, organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej ani nie wydał decyzji administracyjnej odmawiającej jej udostępnienia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej "udip") udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Brak udzielenia żądanych przez skarżącego informacji publicznych w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 udip, skutkuje bezczynnością organu. W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Prezesa Kolegium do udostępnienia skarżącemu żądanych informacji publicznych zawartych we wniosku z 1 marca 2024 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, 2. stwierdzenie, że Prezes Kolegium dopuścił się z rażącym naruszeniem prawa bezczynności, 3. wymierzenie Prezesowi Kolegium grzywny w kwocie 5.000, 00 zł /pięć tysięcy złotych/, 4. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Kolegium wniósł o jej oddalenie skargi Wyjaśnił, że z nieznanych mu przyczyn biuro Kolegium przedłożyło mu akta tej sprawy w dniu 6 maja 2024 r., na co wskazuje umieszczona w nich jego adnotacja. Analiza argumentacji zawartej w skardze nasuwa ponadto wątpliwości, czy żądana informacja swym zakresem przedmiotowym może być uznana za informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "Ppsa"), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 Ppsa, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Kwestię dostępu do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje udip, określając zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb udostępniania tej informacji. Udostępnienie informacji może nastąpić jednak tylko wówczas, gdy podmiot do którego został skierowany wniosek należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej oraz gdy jest on w posiadaniu informacji mającej charakter publiczny. Stosownie do art. 4 ust. 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Na podstawie art. 4 ust. 3 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, będące w posiadaniu takich informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Zakres przedmiotowy tej informacji określa art. 6 ust. 1 i ust 2 udip, wymieniając rodzaje spraw jakich może ona dotyczyć, przy czym nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności". Podstawową funkcją tej regulacji jest doprecyzowanie zakresu przedmiotowego ustawy i wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. W szczególności charakter taki mają wskazane w tym przepisie informacje o sposobach realizacji zadań publicznych, ich wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 pkt 1 ppkt c) oraz wskazane w art. 6 ust. 1 pkt 3 informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. Sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 udip prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz o przedmiocie ich działalności i kompetencjach. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b udip), zasad ich funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 3 udip), a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 udip). Aby możliwe było udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip muszą być zatem spełnione 2 warunki: 1) informacja rozumiana jako oświadczenie wiedzy musi dotyczyć określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania i realizowania określonych interesów i celów publicznych, 2) informacja musi istnieć i znajdować się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. W szerokim ujęciu za "informację publiczną" uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Podobnie dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź aktywność o charakterze technicznym stanowi takiego rodzaju działalność, która nie ma waloru informacji publicznej. Do takich informacji niepublicznych w orzecznictwie zaliczono: wewnętrzną korespondencję elektroniczną, informacje techniczne dotyczące narzędzi używanych przez podmiot, opinie ekspertów, terminarz spotkań oraz inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu. Informacje publiczne mogą wynikać nie tylko z dokumentów urzędowych sporządzonych przez uprawnionego funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji oraz skierowanych do innego podmiotu lub złożonych do akt sprawy (art. 6 ust. 2 udip), lecz także z innych dokumentów (w tym dokumentów prywatnych), którymi podmioty publiczne posługują się w celu wykonywania powierzonych im zadań publicznych. Zatem bez znaczenia pozostaje, czy dokumenty te mają charakter urzędowych czy prywatnych, bowiem w dokumencie każdego z tych rodzajów mogą występować dane stanowiące informację publiczną w rozumieniu udip O zakwalifikowaniu określonej informacji jako informacji publicznej decyduje ostatecznie treść i charakter informacji, a nie rodzaj lub status dokumentu lub innego nośnika informacji (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2022 r. III OSK 4371/21, z 19 kwietnia 2021 r. III OSK 317/21 i z 13 czerwca 2014 r. I OSK 3070/13; wymienione wyroki i powołane w dalszej części dostępne są na stronie CBOSA). W myśl art. 13 ust. 1 udip, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Co do zasady, udostępnianie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 14 udip). Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, bądź też niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1) lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1); na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo sądowoadministracyjne traktuje przedstawienie informacji innej niż ta której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub nieadekwatnej do treści wniosku (tak m.in. wyrok NSA z 20 października 2021 r. III OSK 1092/21). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezes Kolegium jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 udip W przepisie tym ustawodawca utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji publicznej, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych. O tym czy dany podmiot jest organem władzy publicznej decyduje fakt wykonywania "władztwa publicznego". Przyznanie samorządowym kolegiom odwoławczym ustrojowej funkcji rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych niewątpliwie świadczy o wykonywaniu przez nie władztwa publicznego. Status kolegiów jako organów administracji publicznej potwierdza również treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j Dz.U. z 2018 r., poz. 570, ze zm., dalej "usko") oraz skorelowana z tym przepisem treść art. 5 § 2 pkt 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej "kpa"), który samorządowe kolegium odwoławcze definiuje jako organ samorządu terytorialnego (wyroki NSA z 5 lipca 2022 r., III OSK 1309/21, z 6 maja 2023 r., III OSK 2498/22). Organem kolegium, reprezentującym je na zewnątrz, jest prezes kolegium, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 usko. Prezes kolegium, zgodnie z art. 11 ust. 2 usko, wykonuje również czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, niezastrzeżone dla składu orzekającego, jest zatem organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku ocenie Prezesa Kolegium, żądane przez skarżącego informacje w postaci skanów pism kierowanych przez p.o. Prezesa Kolegium Pana A.B. od 2 sierpnia 2023 r, do dnia udostępnienia informacji publicznej do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji lub innych podmiotów w przedmiocie zaniechania lub zwołania Zgromadzenia Ogólnego Kolegium w [...] w sprawie wyboru kandydatów na Prezesa SKO w [...] (z pominięciem częściowo pokrywającego się zakresu informacji publicznej objętego wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Rz 71/24, w której Skarżący zwracał się o udostępnienie kopii pism kierowanych w okresie od dnia 20 sierpnia 2023 r., do Prezesa Rady Ministrów, Ministra Spraw Wewnętrznych lub innych podmiotów w sprawie niedopełnienia obowiązku zwołania w terminie Zgromadzenia Ogólnego Kolegium w sprawie wyboru kandydatów na Prezesa Kolegium), są informacją publiczną. Art. 6 udip konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Informację publiczną stanowi zatem wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 udip W orzecznictwie przyjmuje się, że może to być treść różnego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są to zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Żądane przez Skarżącego informacje dotyczą, ogólnie rzecz ujmując, procedury powołania Prezesa Kolegium uregulowanej w art. 5 usko. Zgodnie z art. 5 ust. 3 kadencja prezesa kolegium trwa 6 lat licząc od dnia powołania, a po jej upływie dotychczasowy prezes pełni swoje obowiązki do czasu powołania nowego prezesa kolegium (ust. 4). Zgromadzenie ogólne kolegium dokonuje wyboru kandydatów na prezesa kolegium w głosowaniu tajnym, bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej 3/5 swojego składu (art. 5 ust. 2 zd. 1). Zgromadzenie ogólne kolegium w sprawie, o której mowa w ust. 2, zwołuje się w terminie przypadającym w ciągu 30 dni od dnia upływu kadencji prezesa kolegium. O terminie zwołania zgromadzenia prezes lub wiceprezes kolegium zawiadamia przewodniczącego Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (art. 5 ust. 5). Niewątpliwie zwołanie zgromadzenia ogólnego kolegium w sprawie wyboru prezesa w terminie określonym w art. 5 ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 1 usko należy do obowiązków dotychczasowego prezesa (osoby pełniącej funkcję prezesa). Z tego też względu wszelkie informacje dotyczące wykonywania czy też niewykonywania ustawowych obowiązków prezesa jako informacje związane z funkcjonowaniem i trybem działania kolegium stanowią informacje publiczną podlegająca udostępnieniu. Nie można również uznać, że żądane przez Skarżącego informacje stanowią "wewnętrzny obieg korespondencji", jak wskazuje Prezes Kolegium w odpowiedzi na wniosek, bowiem każde pismo kierowane do organów władzy publicznej dotyczące realizacji obowiązku z art. 5 ust. 5 usko stanowi dokument co do zasady podlegający udostępnieniu w trybie udip Co do zasady przekroczenie terminu udostępnienia informacji, o którym była mowa powyżej, a wynikającego z art. 13 ust. 1 udip (wyjątki w tym zakresie zawierają: art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2)., zarówno w przypadku udzielenia informacji, jak i wydania decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza bezczynność organu. Wniosek Skarżącego został złożony 1 marca 2024 r., natomiast pismo Prezesa Kolegium z dnia 21 maja 2024 r., będące odpowiedzią na ten wniosek z informacją, że pisma kierowane do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji stanowią wewnętrzny obieg korespondencji, nie należą do informacji publicznej i brak jest podstaw do ich udostępnienia, zostało Skarżącemu przesłane drogą mailową 21 maja 2024 r. Zestawienie ww. dat wskazuje, że Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, bezczynność ta ustała jednak z dniem skierowania do skarżącego pisma z dnia 21 maja 2024 r. Ustanie stanu bezczynności w dacie orzekania przez Sąd spowodowało, że Sąd w pkt I wyroku ograniczył się do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa. Kwalifikując bezczynność jako rażącą Sąd kierował się ogólnymi zasadami wskazującymi, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi ono posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a także pozbawione okoliczności wyłączających winę organu w powyższym zakresie. W rozpoznawanej sprawie Sąd miał również na uwadze fakt, że postanowieniem WSA w Rzeszowie z dnia 8 lipca 2024 r. II SO/Rz 9/24 Prezesowi SKO w [...] wymierzona została grzywna w wysokości 1 000 zł na podstawie art. 55 § 1 Ppsa za brak przekazania akt sprawy wraz ze skargą w ustawowym terminie. Jednocześnie też Sąd wymierzył grzywnę na rzecz Skarżącego na podstawie art. 149 § 2 Ppsa, uznając że wymierzona w postępowaniu II SO/Rz 9/24 grzywna nie stanowi wystarczającej dolegliwości w sprawie bezczynności organu. O kosztach, obejmujących zwrot uiszczonego w sprawie wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa uwzględniając w tym zakresie wniosek Skarżącego.