II SAB/Rz 67/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia NSA Jacek Surmacz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lipca 2025 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Zagórz w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu 17 kwietnia 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga R. S. (dalej: skarżący) na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Zagórz (dalej: Burmistrz), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 28 marca 2025 r. skierowanym do Burmistrza przez platformę ePUAP skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udzielenie odpowiedzi na podstawie jakich algorytmów przystąpiono do uchwalenia i finalnie przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Dolina V" oraz przesłanie wszelkiej dokumentacji w tym zakresie, w szczególności korespondencji z ministerstwa. Wskazano, że chodzi o "ministerialne algorytmy, które zostały przekazane gminie". W piśmie z 11 kwietnia 2025 r. Burmistrz poinformował, że ewentualne udostępnienie informacji w żądanych we wniosku nie jest możliwe w terminie, o którym stanowi art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.), dalej: u.d.i.p. Wyjaśniono, że powodem opóźnienia jest konieczność prowadzenia stosowanego postępowania celem stwierdzenia m.in. czy informacje w żądanym zakresie stanowią informację publiczną, a jeżeli tak czy jest do informacja publiczna prosta czy przetworzona. Wskazano, że ewentualne udostępnienie informacji nastąpi w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia wpływu wniosku, tj. od 28 maja 2025 r., zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do informacji, 2. art. 61 ust. Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.o.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostepnienie informacji. W zawiązku z powyższym skarżącym wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Burmistrz nie udzielił jakiekolwiek odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, skierowany do tego organu 28 marca 2025 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi w całości, podkreślając, że skarżący został poinformowany o przyczynach z powodu których załatwienie sprawy w terminie o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.o.d.i.p. nie było możliwe, z jednoczesnym wskazaniem terminu w którym nastąpi udzielenie żądanej informacji. Organ podkreślił, że brak załatwienia sprawy wynikał z konieczności podjęcia stosownych działań i przeprowadzenia postępowania, celem przedstawienia skarżącemu żądanych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024r., poz.935), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Należy wyjaśnić, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi bowiem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Z art. 13 u.d.i.p. wynika że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że w takim przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Istota skargi w niniejszej sprawie dotyczy kwestionowania bezczynności organu w zakresie złożonego przez skarżącego w dniu 28 marca 2025 r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Według skarżącego Burmistrz nie udzielił mu w ustawowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. jakiekolwiek odpowiedzi. Burmistrz podniósł natomiast, że skarżący został poinformowany o przyczynach z powodu których załatwienie sprawy w terminie o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.o.d.i.p. nie było możliwe, z jednoczesnym wskazaniem terminu w którym nastąpi udzielenie żądanej informacji (do 2 miesięcy). Organ wyjaśnił, że brak załatwienia sprawy w/w terminie nie wynikał z braku podjęcia stosownych działań, lecz spowodowany był koniecznością przeprowadzenia uprzedniego postępowania wyjaśniającego. Należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Jest to zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przy czym art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji publicznych, o czym przekonuje użycie w jego treści słów "w szczególności". Tak szerokie pojmowanie prawa dostępu do informacji publicznej ma umocowanie konstytucyjne. Art. 61 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej określa art. 4 u.d.i.p., wymieniając m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi, które nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) obowiązek ich udostępnienia w trybie wnioskowym bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że informacja objęta wnioskiem z 28 marca 2025 r. ma charakter informacji publicznej, ponieważ dotyczy gospodarowania majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), a Burmistrz jest organem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jako organ władzy publicznej, którym w rozumieniu tego przepisu są też organy samorządu terytorialnego - gminy, powiatu i województwa. Przedmiotem sporu jest natomiast ocena, czy organ zasadnie przedłużył, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., termin na udostępnienie skarżącemu informacji publicznej i w konsekwencji nie udzielił tej informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wskazać w związku z tym należy, że co do zasady, termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku, przy czym dzień, w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony, nie jest wliczany do czternastodniowego terminu, przewidzianego dla udzielenia informacji. W terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji. W sytuacji, gdy podmiot dysponujący informacją publiczną nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., tj. zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można zarzucić organowi wskazanej w skardze bezczynności w jeszcze raz podkreślić, że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku. Z akt sprawy wynika, że wniosek strony wpłynął do organu w dniu 31 marca 2025 r. Przedłużając w dniu 11 kwietnia 2025 r. termin na udostępnienie informacji, Burmistrz dotrzymał terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadamiając jednocześnie o dodatkowym terminie oraz o przyczynach zwłoki. Należy zaznaczyć, w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wskazano, jakie powody mogą uzasadniać opóźnienie w udostępnieniu informacji publicznej. W doktrynie przyjmuje się, że jest to konstrukcja analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a., jednakże ograniczona dwumiesięcznym terminem instrukcyjnym. Katalog ten ma zatem charakter otwarty. Wspomniana regulacja ma na celu poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach przedłużenia terminu rozpoznania wniosku. Podanie uzasadnionych powodów przedłużenia terminu realizacji wniosku, uwalnia organ od zarzutu bezczynności. Według Sądu organ przekonująco wyjaśnił skarżącemu przyczyny opóźnienia w udzieleniu informacji publicznej. Jak zasadnie wskazał organ, udzielenie informacji wymagało czasu na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, zgromadzenie wnioskowanej dokumentacji, wykonaniu i przesłaniu skarżącemu skanów (ewentualnie kserokopii) dokumentów, które dodatkowo należało uprzednio zanonimizować. Wobec powyższego, za nieuzasadnione należy uznać kwestionowanie przez skarżącego prawidłowości zastosowania przez organ w niniejszej sprawie określonej prawem formy działania, przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Sam fakt niezadowolenia skarżącego ze sposobu załatwienia jego wniosku poprzez zastosowanie przez organ instytucji przedłużenia terminu, z pełnym zachowaniem jej wymogów, nie może przesądzać o zasadności skargi. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.