II SAB/Rz 68/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na rzecz skarżącego J. B. kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J.B. jest bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], dalej "WSA w [...]" w sprawie udzielenia informacji publicznej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 12 lutego 2015 r. przesłanym za pośrednictwem platformy e – PUAP J.B. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie struktury zatrudnienia w podmiocie publicznym będącym adresatem wniosku za okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. z rozbiciem na kwartały, grupy pracowników i stopień niepełnosprawności z poziomem szczegółowości co najmniej takim jak w załączonym dokumencie. Zwrócił się o przekazanie informacji w formacie xls, xlsx, xml z plikiem definicji xsd. Pismem z dnia 1 grudnia 2015 r., doręczonym wnioskodawcy tego samego dnia za pośrednictwem platformy e – PUAP, Przewodniczący Wydziału Informacji Sądowej WSA w [...] poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek zamiast do folderu "domyślny" został skierowany do niewidocznej dla odbiorcy nowoutworzonej przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji zakładki "skład ESP", o której utworzeniu Sąd nie został poinformowany. Ponieważ żądana informacja należy do informacji przetworzonej, gdyż jej udostępnienie wymaga skorzystania z dokumentacji źródłowej, agregacji danych i jest procesem pracochłonnym i czasochłonnym, w tym samym piśmie skarżący został wezwany do podania w terminie 7 dni okoliczności mogących uzasadniać udzielenie żądanych informacji. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej "u.d.ip.") informacja przetworzona udostępniana jest wyłącznie w takim zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W skardze, która wpłynęła do Sądu w dniu 29 grudnia 2015 r. na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] J.B., zarzucając naruszenie art. 13 u.d.ip. wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem (pkt 1), zobowiązanie organu do dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga (pkt 2), zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego załatwienia sprawy w terminie (pkt 3), orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z naruszeniem prawa oraz iż, naruszenia prawa było rażące (pkt 4) przyznanie na rzecz skarżącego od organu maksymalnej kwoty przewidzianej w art. 139 § 2 p.p.s.a. (pkt 5), zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych (pkt 6) zwolnienie go od kosztów sądowych w całości (pkt 7) oraz przekazanie sprawy do rozpoznania przez inny sąd administracyjny najlepiej WSA w Warszawie (pkt 8). W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi, że zajął stanowisko w sprawie dopiero po 9 miesiącach od złożenia wniosku, który wpłynął do organu w dniu 12 lutego 2016 r. Do dnia złożenia skargi skarżący nie otrzymał żądanych informacji ani stosownej decyzji odmownej mimo, że organ zobligowany był do podjęcia takiej czynności w ciągu 2 tygodni od dnia złożenia wniosku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. odmówił udzielenia wnioskodawcy informacji publicznej w zakresie struktury zatrudnienia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w [...] za okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. z rozbiciem na kwartały grupy pracowników i stopień niepełnosprawności wskazując, że żądana informacja jest informacją przetworzoną a jej udostępnienie może nastąpić tylko w takim zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, którego skarżący mimo wezwania nie wskazał. W odpowiedzi na skargę z dnia 5 stycznia 2016 r. organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że informację o wniosku powziął dopiero w dniu 10 listopada 2015 r. Opóźnienie to wynikało z ingerencji Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji w system skrzynek odbiorczych Sądu na platformie e – PUAP i polegało na założeniu nowego składu dokumentów – "składu ESP", o którym Sąd nie został poinformowany. Sąd nie ma wpływu na organizację przyjmowania korespondencji w skrzynce elektronicznej, która jest obsługiwana przez Ministra. Dopiero interwencja osoby trzeciej (a nie samego skarżącego) w dniu 10 listopada 2015 r. ujawniła istnienie składu ESP i zalegających w nim wiadomości w tym wniosku skarżącego. Mając na uwadze to opóźnienie bez zbędnej zwłoki podjęto działania mające na celu załatwienie wniosku i skierowano do J.B. pismo, w którym wyjaśniono przyczyny niezałatwienia wniosku i wezwano do wskazania okoliczności mogących uzasadniać żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, na które nie udzielił odpowiedzi. W dniu [...] stycznia 2016 r. wydano decyzje administracyjną o odmowie udostępnienia żądanej informacji, co uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."), orzeczenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i odstąpienie od wymierzenia grzywny lub przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Organ podniósł także, że skarżący nie wskazał żadnej okoliczności mogącej uzasadniać przyznanie mu rekompensaty pieniężnej w maksymalnej wysokości. Wnioski zawarte w pkt 2 i 3 organ uznał za pozbawione podstawy prawnej, z kolei wniosek o wyłączenie sądu podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Prezes Naczelnego Sadu Administracyjnego w [...] w wyniku rozpatrzenia odwołania J.B. uchylił decyzję Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. NSA nie przesądzając, czy żądane informacje mają charakter informacji prostej czy przetworzonej wyjaśnił, że ze znajdujących w aktach dokumentów nie wynika na czym miałaby polegać trudność i pracochłonność związana z przekształceniem żądanych informacji. Prezes WSA w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. przekazał do WSA w Rzeszowie informację o przesłaniu skarżącemu żądanych przez niego dokumentów. Do tego pisma załączono kopie udzielonej skarżącemu odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd uwzględniona, albowiem okazała się częściowo zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Na mocy art. 13 ust. 1 u.d.ip. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, CBOSA). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, CBOSA). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuca Prezesowi WSA bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zatrudnienia osób niepełnosprawnych w sądzie. Skarżący podkreśla, że Sąd po raz pierwszy zajął stanowisko w sprawie dopiero w dniu 1 grudnia 2015 r., czyli po upływie 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, a w chwili złożenia skargi żądana informacja nie została udostępniona jak również nie wydano decyzji o odmowie dostępu do niej. Nie stanowi kwestii, że Prezes WSA w [...] jest podmiotem władzy publicznej a tym samym jest obwiązany do udostępniania informacji publicznej. Żądana przez skarżącego informacja w postaci struktury zatrudnienia, jako odnosząca się do organizacji podmiotu publicznego, jest w świetle art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p., informacją publiczną. Mając powyższe na uwadze, Sąd mógł przystąpić do badania czy Prezes WSA w [...] pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Zdaniem Sądu, należało zgodzić się z twierdzeniem skargi, że w chwili jej złożenia tj. 21 grudnia 2015 r. (data nadania skargi), Organ zarówno nie udostępnił żądanej informacji publicznej jak również nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Pierwszą czynnością zmierzającą do rozpoznania wniosku złożonego dnia 12 lutego 2015 r., było skierowane do strony wezwania z dnia 1 grudnia 2015 r. o wykazanie w terminie 7 dni okoliczności uzasadniających udzielenie żądanej informacji publicznej, która według Prezesa WSA w [...] miała charakter przetworzonej. Decyzja o odmowie udzielenia informacji została wydana po złożeniu skargi, bo w dniu [...] stycznia 2016 r. Z tych przyczyn, należało uznać że podmiot obowiązany do udzielenia skarżącemu informacji publicznej nie rozpoznał wniosku w sposób prawem przewidziany w chwili złożenia skargi sądowoadministracyjnej. Wobec wydania przez Prezesa WSA w [...] decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, WSA nie mógł zobowiązać tego podmiotu do udostępnienia w określonym terminie informacji, której domaga się skarżąca strona na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. To jednak nie oznacza, że Prezes WSA w [...] nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku przed złożeniem skargi do WSA, co z kolei obliguje Sąd do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., czyli do stwierdzenia stanu bezczynności, który miał miejsce do chwili wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji (vide : uzasadnienie projektu zmiany ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk sejmowy nr 1633). Natomiast oceniając charakter zaistniałej bezczynności - zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. - Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Na taką ocenę miała wpływ przede wszystkim okoliczność, że zwłoka Organu wynikła z przyczyn od tego podmiotu niezależnych. Otóż z akt sprawy jak również z odpowiedzi na skargę wynika, że wiedzę o wpływie wniosku skarżącego, Sąd Administracyjny w [...] powziął dopiero w dniu 10 listopada 2015 r. Fakt tak znacznego opóźnienia wynikł z okoliczności, na które WSA w Krakowie nie miał wpływu. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji nie przekazało bowiem Sądowi informacji o zmianach w sposobie działania systemu Elektronicznych Skrzynek Podawczych (ESP), które pozwalałyby na uzyskanie wiedzy o treści żądania J.B. Przekonująco wykazano, że o wniosku skarżącego znajdującego się w składzie ESP, dowiedziano się dopiero na skutek działań osób trzecich, co z kolei spowodowało wymaganą prawem reakcję. Z względu na przedmiot skargi w niniejszej sprawie dotyczący bezczynności a nie przewlekłości w rozpoznaniu wniosku, WSA nie mógł skontrolować takich aspektów sprawy jak m.in. efektywność i celowość podejmowanych działań. Jednocześnie biorąc też pod uwagę to, że Prezes WSA w [...] ostatecznie rozpoznał wniosek skarżącego, najpierw wydając decyzję, a następnie udzielając mu żądanej informacji publicznej, Sąd nie zastosował przepisu pozwalającego na wymierzenie organowi grzywny – art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodzić się wypada, że wnioski pełnomocnika strony zawarte w pkt 2 i 3 pisemnej skargi, nie znajdują oparcia w obowiązujących Sąd regulacjach p.p.s.a. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA, Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.