II SAB/Rz 7/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Sekcji Krajowej NSZZ "[...]" Pracowników [...] na bezczynność Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w sprawie udzielenia informacji publicznej -postanawia- I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej Sekcji Krajowej NSZZ "[...]" Pracowników [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Przedmiotem skargi Sekcji Krajowej NSZZ "[...]" Pracowników [...] jest bezczynność Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej [...] dotycząca udostępnienia informacji publicznej. W oparciu o przesłane do Sądu dokumenty ustalono, że w dniu 18 grudnia 2013 r. wpłynęło do Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej [...] pismo z 18 grudnia 2013 r. Rady Sekcji Krajowej NSZZ "[...]" Pracowników [...] o udostępnienie informacji: ostatnich dwóch ocen okresowych Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej (dalej UKS), Zastępców Dyrektora UKS, Głównego Księgowego, kadry kierowniczej oraz radców prawnych. Poproszono o odpowiedz drogą elektroniczną. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej [...] pismem z dnia 30 grudnia 2013 r., nr [...] poinformował, że oceny okresowe osób wymienionych w przedmiotowym wniosku, o ile były dwukrotnie oceniane – były pozytywne. W dniu 31 grudnia 2013 r. wpłynęło do Urzędu Kontroli Skarbowej (zwanego dalej UKS) pismo z 18 grudnia 2013 r. Rady Sekcji Krajowej NSZZ "[...]" Pracowników [...], która zwróciła się do Dyrektora UKS o zapoznanie się ze zrozumieniem z wnioskiem RSK, znak [...], gdyż jak wskazano – nie wnoszono o informację, jakie były oceny okresowe wskazanych osób, lecz o ich dwie ostatnie oceny okresowe. Poproszono o niezwłoczne przekazanie żądanych materiałów lub o wydanie decyzji odmawiającej ich udostępnienia. Pismem z dnia 14 stycznia 2014 r., nr [...] Dyrektor UKS przekazał Radzie Sekcji Krajowej NSZZ "[...]" Pracowników [...] - zestawienie dwóch ostatnich ocen okresowych: dyrekcji UKS, naczelników wydziałów, kierowników oddziałów, referatów, sekcji, głównego księgowego, radców prawnych i pełnomocników ds. informacji niejawnych. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Sekcja Krajowa NSZZ "[...]" Pracowników [...] zarzuciła Dyrektorowi Urzędu Kontroli Skarbowej [...] bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 18 grudnia 2013 r., co w ocenie skarżącej stanowi naruszenie art. 7, 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy z dna 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Wskazując na powyższe wniosła o: 1) zobowiązanie organu do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na ww. wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz 2) wymierzenie organowi grzywny. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca podała, że Dyrektor nie udostępnił żądanej informacji publicznej i nie przekazał jej do tej pory. Podniosła, że nieudostępnienie informacji publicznej świadczy o bezczynności Dyrektora, jest to działanie w pełni świadome i ma na celu utrudnianie dostępu do informacji publicznej. W szczególności zwróciła uwagę, że w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku jest informacja publiczną, a Dyrektor UKS nie udostępnił jej w terminie i nie wydał decyzji o odmowie udostepnienia informacji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor UKS wniósł o jej oddalenie i wskazał, że zarzuty przedstawione w skardze są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie organu okresowe oceny pracowników korpusu służby cywilnej nie stanowią informacji publicznej. Podkreślił, że akta osobowe pracowników stanowią zbiór dokumentów podlegających szczególnej ochronie. Natomiast udostępnienie części akt osobach jakimi są arkusze ocen stanowiłaby naruszenie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarżąca nie ma zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 p.p.s.a. Zgodnie z zasadą wolności związkowej, statuty oraz uchwały związkowe określają swobodnie struktury organizacyjne związków zawodowych (art. 9 ustawy o związkach zawodowych). Statut związku obligatoryjnie zawiera postanowienia dotyczące struktury organizacyjnej związku (art. 13 pkt 7 ustawy), "ze wskazaniem, które z jednostek organizacyjnych związku mają osobowość prawną". Zasady tworzenia związków zawodowych zostały unormowane w rozdziale 2 ustawy o związkach zawodowych zatytułowanym "Tworzenie związków zawodowych". Z art. 14 ust. 1 ustawy wynika, iż obowiązkowi rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym, podlega jedynie związek zawodowy a nie jego jednostki organizacyjne. Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy związek zawodowy oraz jego jednostki organizacyjne wskazane w statucie nabywają osobowość prawną z dniem zarejestrowania. Redakcja art. 15 ust. 1 ustawy ("związek zawodowy oraz jego jednostki organizacyjne wskazane w statucie nabywają osobowość prawną z dniem zarejestrowania") może budzić pewne wątpliwości, ale jedynie wówczas, gdy przepis ten interpretuje się samodzielnie, w oderwaniu od pozostałych unormowań ustawy oraz całego systemu prawnego. Literalna wykładnia art. 15 ust. 1 ustawy może prowadzić do wniosku, że rejestracji podlega nie tylko związek zawodowy ale także jego jednostki organizacyjne. Taki wniosek jest jednak nie do przyjęcia w świetle całokształtu uregulowań ustawy o związkach zawodowych. Dlatego przyjmuje się, iż przepis ten rozstrzyga jedynie o tym, od jakiego momentu nabywają osobowość prawną jednostki organizacyjne wskazane w statucie, a nie o tym, iż podlegają one rejestracji przez sąd (uchwała składu siedmiu sędziów SN z 25 marca 1993 r., I PZP 73/93, OSNCP 1993 nr 10, poz. 169). Związek zawodowy powstaje z mocy uchwały o jego utworzeniu (art. 12), przy czym osoby, które podjęły uchwałę o utworzeniu związku zawodowego uchwalają statut i wybierają komitet założycielski. Komitet ten (art. 14) składa wniosek o rejestrację związku zawodowego w sądzie, który odmówi rejestracji związku zawodowego, jeżeli nie zostały spełnione wymagania określone w art. 12 i 13 lub jeżeli statut związku jest niezgodny z przepisami ustawy. Z powyższego wynika, iż w świetle przepisów ustawy o związkach zawodowych rejestracji podlega związek zawodowy a nie jego wewnętrzne struktury organizacyjne. Przepisy ustawy odnoszą się bowiem do komitetu założycielskiego związku zawodowego, a nie założycieli jego wewnętrznych jednostek organizacyjnych; przedmiotem oceny sądu rejestracyjnego jest statut związku zawodowego a nie statut jego wewnętrznej jednostki (uchwała składu siedmiu sędziów SN z 25 marca 1993 r., I PZP 73/93, OSNCP 1993 nr 10, poz. 169). Przepis art. 14 nie może być rozumiany w ten sposób, że obowiązkowi rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym podlegają także jednostki organizacyjne związku zawodowego. Obowiązek taki nie wynika z żadnego przepisu rangi ustawowej, w tym ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 17, poz. 209 ze zm.). Podstawą konstruowania takiego obowiązku nie może być w żadnym razie załącznik nr 12 do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie określenia wzorów urzędowych formularzy wniosków o wpis do Krajowego Rejestru Sądowego oraz sposobu i miejsca ich udostępniania (Dz.U. Nr 118, poz. 1247 ze zm.), który zawiera przepisy techniczne określające wzór formularza wniosku o rejestrację w Krajowym Rejestrze Sądowym. Przepisy tego rodzaju nie mogą stanowić podstawy obowiązku rejestracji jednostki organizacyjnej związku zawodowego w Krajowym Rejestrze Sądowym. W analizie omawianego problemu szczególnie istotne znaczenie ma brzmienie art. 13 pkt 7 ustawy o związkach zawodowych, w myśl którego statut związku zawodowego ma określać strukturę organizacyjną związku zawodowego ze wskazaniem, które z jednostek organizacyjnych związku mają osobowość prawną. Zwrot "wskazanie, które jednostki organizacyjne związku zawodowego mają osobowość prawną" świadczy o tym, że wolą ustawodawcy było to, by sam statut związku zawodowego przesądzał o tym, które jego jednostki mają osobowość prawną (uchwała składu siedmiu sędziów SN z 25 marca 1993 r., I PZP 73/93, OSNCP 1993 nr 10, poz. 169). Dla podkreślenia tej swojej intencji ustawodawca nie użył przy tym zwrotu "mogą mieć osobowość prawną", lecz posłużył się kategorycznym stwierdzeniem "mają osobowość prawną". Zatem sprawa posiadania lub braku osobowości prawnej jednostek organizacyjnych pozostawiona została w gestii danego związku zawodowego. Od postanowień statutu związku zależy, czy dana jego jednostka jest równocześnie osobą prawną. Wskazanie w statucie jednostek organizacyjnych mających osobowość prawną ma charakter ogólny, ponieważ odnosi się jedynie do określonych typów jednostek organizacyjnych, którym przysługuje osobowość prawna. Nie wymaga natomiast wymienienia z nazwy konkretnej jednostki organizacyjnej, i nie wymienia z nazwy konkretnie istniejących w danym momencie jednostek organizacyjnych. Przeciwne ujęcie oznaczałoby, że statut musiałby wymieniać tysiące organizacji zakładowych, z jednoczesną powinnością ciągłego, bieżącego aktualizowania ich listy (uchwała Sądu Najwyższego z 25 marca 1993 r., I PZP 73/93). Przepis art. 15 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych ("związek zawodowy oraz jego jednostki organizacyjne, wskazane w statucie, nabywają osobowość prawną z dniem zarejestrowania") należy interpretować w taki sposób, że postanowienia statutu mają decydujące znaczenie dla ustalenia osobowości pewnej jednostek organizacyjnych. Przepis ten rozstrzyga jedynie o tym, od jakiego momentu nabywają osobowość prawną jednostki organizacyjne wskazane w statucie jako posiadające odrębną od samego związku osobowość prawną, a nie o tym, że wszystkie jednostki organizacyjne związku podlegają rejestracji przez sąd. Kwestia, od kiedy jednostka uzyskuje osobowość prawną zależy od treści statutu. Może to być zarówno moment rejestracji jednostki lub akceptacji i rejestracji danej, nowo utworzonej jednostki organizacyjnej przez zwierzchnie władze związku zawodowego (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 25 marca 1993 r., I PZP 73/93). Za taką wykładnią przemawia - jak wspomniano - zwłaszcza kategoryczność sformułowania art. 13 pkt 7 ustawy o związkach zawodowych, który przewiduje, że statut związku zawodowego określa, które z jednostek organizacyjnych związku "mają" osobowość prawną, a nie które "mogą mieć", czy "mogą uzyskać" tę osobowość (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 25 marca 1993 r., I PZP 73/93). Jeżeli więc dany związek zawodowy decyduje się na przyznanie osobowości swoim jednostkom organizacyjnym już po uchwaleniu statutu i zarejestrowaniu związku w sądzie, to o chwili nabycia osobowości przez te jednostki rozstrzyga decyzja związku znajdująca wyraz w treści statutu i jego zmianach. Na rzecz takiej wykładni przemawiają nie tylko racje logiczno-językowe i systemowe, lecz także wzgląd na zasadę wolności związkowej wynikającą - między innym – z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską Konwencji nr 87 MOP z dnia 9 lipca 1948 r. (Dz.U. z 1958 r. Nr 29, poz. 125) dotyczącej wolności związkowej i ochrony praw związkowych. Wola związku zawodowego znajduje wyraz zwłaszcza w jego statucie, w którym jego członkowie rozstrzygają swobodnie między innymi o tym, czy i które jego jednostki organizacyjne mają osobowość prawną zaś wprowadzenie w tym zakresie jakichś dodatkowych rygorów zewnętrznych i instrumentów kontroli ze strony sądu dokonującego dodatkowych aktów rejestracji (rejestracji wewnętrznych jednostek związku) niewątpliwie stanowi istotne ograniczenie swobody działań związkowych. Jednocześnie może prowadzić ono do osłabienia tego stopnia spoistości organizacyjnej związku zawodowego, który znalazł wyraz w założeniach i postanowieniach statutowych, co należy ocenić jako sprzeczne z wolą całego związku zawodowego, skoro statut jest najważniejszym aktem prawnym spośród wewnętrznych aktów związku zawodowego (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 25 marca 1993 r., I PZP 73/93). Akceptacja odmiennego poglądu, zgodnie z którym osobowość prawna łączyć może się tylko (bez wyjątku) z aktem rejestracji, pozostawałaby w sprzeczności z art. 37 k.c., który stanowi wprawdzie, że jednostka organizacyjna uzyskuje osobowość prawną z chwilą jej wpisania do właściwego rejestru, ale jednocześnie przewiduje możliwość innego rozstrzygnięcia w przepisach szczególnych. Właśnie ustawa o związkach zawodowych zawiera w swej treści przepisy szczególne, które ustanawiają odrębne reguły nabywania osobowości prawnej przez wewnętrzne jednostki organizacyjne związku zawodowego (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 25 marca 1993 r., I PZP 73/93). Należy również podkreślić, iż obowiązku rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym ani dochowywania jakichkolwiek innych procedur - poza wynikającymi z art. 9 wewnętrznymi procedurami związkowymi - nie przewidziano w rozdziale 4 "Zakładowa organizacja związkowa". Ponadto, ustawa przewiduje skreślenie z rejestru jedynie związku zawodowego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 sąd skreśla związek zawodowy z rejestru, gdy: 1) wskazany w statucie organ podjął uchwałę o rozwiązaniu związku; 2) zakład pracy, w którym dotychczas działał związek zawodowy, został wykreślony z właściwego rejestru z powodu likwidacji lub upadłości tego zakładu albo jego przekształcenia organizacyjno-prawnego, uniemożliwiającego kontynuowanie działalności tego związku, 3) liczba członków, związku utrzymuje się poniżej 10 przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Z powyższego a contrario wynika, iż gdyby ustawodawca przewidywał osobną rejestrację jego wewnętrznych struktur organizacyjnych, to musiałby także wyraźnie ustanowić reguły ich skreślenia z rejestru (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 25 marca 1993 r., I PZP 73/93). Ponadto, w myśl art. 38 ustawy, przepisy dotyczące związków zawodowych stosuje się do organizacji związkowych, o których mowa w art. 11 ust. 1 i 2, z czego wypływa wniosek, że nie ma podstaw do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rejestracji związków zawodowych do jednostek organizacyjnych związku. Również przepisy ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym nie dają podstawy do przyjęcia odmiennego stanowiska. Zgodnie z art. 49 ust. 1 obowiązkowi wpisu do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz publicznych zakładów opieki zdrowotnej podlegają organizacje społeczne i zawodowe. Bez wątpienia związek zawodowy jest organizacją, o której mowa w art. 49 ust. 1. Przepis ten dotyczy jednak tylko związków zawodowych - jako organizacji - a nie jednostek organizacyjnych związków zawodowych. Nie są one bowiem odrębnymi od związku zawodowego organizacjami zawodowymi, a jedynie jego jednostkami organizacyjnymi, niezależnie od tego, czy zgodnie ze statutem mają osobowość prawną. W niniejszej sprawie skarżąca to Sekcja Krajowa NSZZ "[...]" Pracowników [...] reprezentowana przez jej Radę Krajową. W świetle powyższych rozważań należy ustalić, czy zgodnie ze statutem związku zawodowego NSZZ "[...]" Sekcja Krajowa Pracowników [...] ma osobowość prawną. Z § 17 Statutu Związku wynika, że Związek posiada osobowość prawną, a także posiadają ją organizacje zakładowe, organizacje międzyzakładowe, organizacje podzakładowe, regiony, krajowe sekretariaty branżowe, Krajowy Sekretariat Emerytów i Rencistów, Krajowa Sekcja Morska Marynarzy i Rybaków. Z § 16 Statutu wynika, że branżowymi jednostkami organizacyjnymi Związku są krajowe i regionalne sekretariaty branżowe oraz krajowe, międzyregionalne i regionalne sekcje branżowe. Skarżącą niewątpliwie jest krajowa sekcja branżowa, która w świetle § 17 Statutu nie ma osobowości prawnej. Z § 29 Statutu wynika, że Krajowa sekcja branżowa może ustalić swoją strukturę organizacyjną, tworząc inne wewnętrzne jednostki organizacyjne Związku zgodnie z zasadami przyjętymi w uchwale Krajowego Zjazdu Delegatów. Krajowa sekcja branżowa należy do krajowego sekretariatu branżowego obejmującego swym zasięgiem działania jej branżę. Z § 18 Statutu wynika, że Krajowy sekretariat branżowy, koordynuje działalność należących doń krajowych sekcji branżowych. Krajowe sekcje branżowe są rejestrowane po myśli § 26 Statutu co jest okolicznością obojętną z punktu widzenia nabycia lub utraty osobowości prawnej. Z § 34 Statutu wynika, że władzą wykonawczą w sekcji branżowej jest rada sekcji, a w sekretariacie branżowym – rada sekretariatu. W skład rady krajowego sekretariatu branżowego wchodzą m.in. przewodniczący rad krajowych sekcji branżowych należących do danego sekretariatu branżowego (§ 35 ust. 4 Statutu). Oznacza to, że Krajowa Sekcja Branżowa jaką jest skarżąca jest jednostką organizacyjną Związku Zawodowego, który jest podmiotem prawnym, jest także częścią Krajowego sekretariatu Branżowego Pracowników Skarbowych, który także ma osobowość prawną. Jest wyodrębnioną organizacyjnie jednostką, która może na zasadach określonych w statucie reprezentować Związek czy inne Związkowe osoby prawne (§ 41 Statutu). Z pewnością nie jest Sekcja podmiotem, który we własnym imieniu może występować w niniejszym postępowaniu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, dotyczącym także dostępu do informacji publicznej kwestia identyfikacji podmiotu skarżącego, strony postępowania ma kluczowe znaczenie. Sąd musi wiedzieć kto składa skargę. W niniejszej sprawie wykluczone jest potraktowanie osób fizycznych podpisanych pod skargą jako skarżących, skoro z treści samej skargi wynika, że nie działają one we własnym imieniu ale jako przedstawiciele Rady Krajowej strony skarżącej, tj. Sekcji Krajowej Pracowników [...] NSZZ [...]. Nie zachodzi więc sytuacja, o której mowa w wyroku NSA z dnia 14.12.12 sygn. I OSK 2033/12, na który skarżący się powołują. To, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu nie oznacza, że wnioskodawca może być anonimowy, czy też można tylko domyślać się jego statusu. Wskazanie przez wnioskodawcę danych pozwalających na jego identyfikację jest minimalnym wymaganiem. Organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ma zatem pełne prawo domagać się danych, które pozwolą na należyte określenie podmiotu, wobec którego mają być podjęte czynności związane z realizacją wniosku. Uprawnienia organu u podanym zakresie nie niweczy fakt, że udzielenie informacji publicznej nie jest uzależnione od wykazania przez wnioskodawcę interesu faktycznego lub prawnego. Podobna sytuacja ma miejsce w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd ustaliwszy status skarżącej jako nieposiadającej osobowości prawnej jednostki organizacyjnej jest zobligowany ustalić czy ma ona zdolność sądową na podstawie art. 25 § 3 i 4 p.p.s.a. W świetle powyższych rozważań uznanie skarżącej za podmiot w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie § 4 art. 25 p.p.s.a. jest oczywiście wyłączone. Z uwagi na brak przepisów prawa, które dopuszczałyby możliwość nałożenia na skarżącą obowiązków bądź przyznania uprawnień czy też skierowania doń nakazów czy zakazów albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, brak jest możliwości przypisania jej podmiotowości na podstawie § 3 art. 25 p.p.s.a. W tej kwestii wypowiedział się identycznie NSA w postanowieniu z dnia 8 października 2013 r. I OSK 2202/13. Reasumując brak osobowości prawnej i umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym skutkuje uznaniem, że skarżąca nie ma zdolności sądowej, a więc nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym także nie może wnieść skargi do sądu. Brak zdolności sądowej skarżącej skutkuje odrzuceniem jej skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Brak ten ma charakter pierwotny i nieusuwalny. Sąd nie jest władny oznaczyć jako skarżącej Związku czy związkowej osoby prawnej, gdyż żądanie skargi oparte zostało na twierdzeniu, że może ona samodzielnie działać w postępowaniu sądowym (por. uchwałę SN z dnia 19 kwietnia 2001, III CZP 10/01). Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że Sąd próbował ustalić status strony skarżącej. Zarządzeniem z dnia 1.04.2014 r. wezwano ją do wykazania swojej podmiotowości prawnej, zdolności sadowej, przedłożenia wyciągu ze statutu, zakreślając stosowny termin pod rygorem przyjęcia - w przypadku braku odpowiedzi, że takowej zdolności nie posiada. W piśmie z 2.04.2014 r. nadesłano statut związku a także powielono twierdzenia skargi o tym, że stroną jest Sekcja Krajowa Pracowników [...] NSZZ "[...]" działając we własnym imieniu. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.