II SAB/Rz 7/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. na bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpatrzenia w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z wyrokiem wniosku strony skarżącej z dnia [...] listopada 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] listopada 2015 r. Stowarzyszenie A (zwane dalej: Stowarzyszeniem) wystąpiło, za pośrednictwem poczty elektronicznej, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie: udostępnienia wszystkich decyzji i postanowień wydanych przez SKO, jako organu II instancji, w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej a wydanych w roku 2015 do dnia złożenia wniosku. Stowarzyszenia wskazało, że powyższą informację należy przesłać w postaci elektronicznej lub zeskanowanej na podany we wniosku adres e-mailowy. SKO pismem z dnia [...] listopada 2015 r. wezwało Stowarzyszenie do podpisania wniosku, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. W dalszej kolejności w dniu [...] grudnia 2015 r. Stowarzyszenie w piśmie przesłanym za pośrednictwem fax’u podało, że z uwagi na upływ ustawowego 14-dniowego terminu do realizacji wniosku i wobec braku odpowiedzi czy przesłania pisma informującego o konieczności wydłużenia tego terminu do 2 miesięcy, wzywa do udostępnienia żądanej informacji. Poinformowało także, że w przypadku braku odpowiedzi złoży skargę na bezczynność Kolegium. SKO w piśmie z dna [...] grudnia 2015 r. poinformowało Stowarzyszenie, że wobec nieuzupełnienia wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. został on, stosownie do pouczenia zawartego w wezwaniu z dnia [...] listopada 2015 r., pozostawiony bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. W tej sytuacji Stowarzyszenie A pismem z dnia [...] grudnia 2015 r., nadanym za pośrednictwem organu, złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 ust. 2 , art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 – zwanej dalej: "ustawą"). Zawnioskowało o zobowiązanie organu do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Stowarzyszenie wywiodło, że wnioskowana informacja (orzecznictwo samorządowych kolegiów odwoławczych - organów rozpoznających w drugiej instancji środki odwoławcze od decyzji podjętych przez organy samorządów jednostek terytorialnych) stanowi informację publiczną a Prezes SKO jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. W okolicznościach sprawy mimo upływu ustawowego terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 ustawy żądana informacja nie została udostępniona, organ nie wydał także żadnej decyzji. To powoduje, że pozostaje on w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawnioskowało o jej oddalenie. Wyjaśniło, że eksponowane w skardze zarzuty związane z bezczynnością, nie wskazują na naruszenie prawa. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zakończone pozostawieniem wniosku o udostępnienie informacji bez rozpatrzenia wobec jego niepodpisania, po uprzednim skutecznym doręczeniu wezwania do wykonania tego obowiązku. Kolegium zawnioskowało alternatywnie o odrzucenie skargi, z uwagi na fakt, że Prezes SKO nie jest organem administracji, a jedynie organem powołanym do jego reprezentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Kontrola ta, w świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie zaś do § 3 tegoż przepisu (art. 3) sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takim aktem szczególnym jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., w dacie orzekania przez Sad obowiązuje tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r. poz. 2058), zwana dalej "ustawą", której art. 21 stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem skargi Stowarzyszenia A (dalej: Stowarzyszenie) wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpatrzeniu wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] listopada 2015 r., złożonego pocztą elektroniczną, o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wszystkich decyzji i postanowień wydanych przez SKO, jako organ II instancji w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej, wydanych w roku 2015 r. do dnia złożenia wniosku. We wniosku wskazano również formę udostępnienia żądanej informacji – w postaci elektronicznej albo w postaci zeskanowanej na podany adres. Z akt sprawy wynika, że Prezes SKO pismem z dnia [...] listopada 2015 r. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braku formalnego wniosku, poprzez jego podpisanie, wyznaczając termin 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Nie ulega zatem wątpliwości, że wobec wniosku skierowanego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ zastosował tryb przewidziany w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267). Stanowisko organu w tym względzie jest błędne i tym samym narusza przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowanie zawarte jest w art. 6 ust. 1 tej ustawy (w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie zaś przyjmuje się, iż co do zasady informacją publiczną w rozumieniu wspomnianej ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich, i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 powyższej ustawy obowiązane do udostepnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, organy samorządu terytorialnego. Podmioty obowiązane w rozumieniu art. 4 tej ustawy stanowią szeroki krąg podmiotów wykonujących zadania publiczne i wytwarzających, w ramach tych zadań, informację publiczną, bądź będących w posiadaniu takiej informacji, pozyskanej przy wykonywaniu zadań publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem administracji publicznej, a jego ustrój i zadania określone zostały ustawą z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy prezes kolegium jest organem kolegium, natomiast z mocy art. 11 ust. 1 pkt 1 kieruje on pracami kolegium i reprezentuje je na zewnątrz. Oznacza to zatem, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej prezes samorządowego kolegium odwoławczego jest organem objętym obowiązkami wynikającymi z tej ustawy, tj. zobowiązanym do podejmowania na jest podstawie prawem określonych działań dotyczących udostępniania informacji publicznej. Stąd też wniosek o odrzucenie skargi, zawarty w odpowiedzi na skargę, nie jest trafny i w rezultacie nie mógł podlegać uwzględnieniu. Jak wcześniej już wskazano, wobec wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. zastosowano przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie dotyczącym podania w postepowaniu administracyjnym, w rozumieniu kodeksowym. Jednakże postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się w trybie uregulowanym w Kodeksie postepowania administracyjnego, poza wyjątkiem określonym w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust 2 oraz wynikającym z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie sprawy niniejszej oznacza to, że do wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stosuje się przepisów K.p.a., a rozpatrzeniu w trybie ustawy w/w podlega również zapytanie złożone drogą elektroniczną, również wtedy, gdy taki wniosek nie będzie opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym. Cyt. ustawa nie nakłada na wnioskodawcę obowiązków formalnych w odniesieniu do żądania, poza obowiązkiem złożenia go na piśmie. Bezsporne jest w sprawie niniejszej, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia został przesłany do SKO drogą elektroniczną i wynikała z niego jednoznacznie treść żądania. Nie było podstawy prawnej do żądania uzupełnienia wniosku o własnoręczny podpis, skoro brak podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi braku formalnego. Skoro skarżące Stowarzyszenie nie otrzymało żadnej informacji i w sprawie nie doszło również do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 ustawy), Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego pozostaje w bezczynności. Dlatego uznając skargę na bezczynność za zasadną, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. W okolicznościach faktycznych sprawy Sąd nie stwierdził, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i z tej przyczyny orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach postępowania (punkt III sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.