II SAB/Rz 71/11

Dnia 19 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2011 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. w sprawie mianowania na stopień - postanawia - odrzucić skargę W dniu [...] października 2011r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga M.P. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. w sprawie mianowania na stopień. W odpowiedzi na skargę wskazany wyżej organ wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011r. M.P. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. o mianowanie go z pierwszego stopnia w korpusie podoficerów na pierwszy stopień w korpusie aspirantów, uzasadniając wniosek spełnieniem warunków określonych w art. 25 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. 2007 r. Nr 43 poz. 277), zwanej dalej ustawą. W odpowiedzi na wniosek Komendant Wojewódzki Policji w R. pismem z dnia [...] sierpnia 2011r., nr [...] wyjaśnił, że jego wniosek nie może być uwzględniony. Wskazał, że cechą charakterystyczną stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w służbach mundurowych jest podległość służbowa, której przejawem jest pozostawienie decyzji o mianowaniu na określony stopień służbowy jego przełożonemu, ma ona więc charakter fakultatywny. Kompetencje do wystąpienia z wnioskiem o mianowanie w przedmiotowej sprawie posiada Komendant Miejski Policji w T. Pismem z dnia [...] września 2011r. M. P. wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. do usunięcia naruszenia prawa poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego) w jego sprawie osobowej. W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] września 2011r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w R. wyjaśnił, że procedura dotycząca mianowania funkcjonariusza na pierwszy stopień policyjny w korpusie aspirantów, została przedstawiona w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011r., a akty prawne odnoszące się do przedmiotowej kwestii nie przewidują rozkazu personalnego w przypadku nieuwzględnienia wniosku o mianowanie na wyższy stopień Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Art. 3 § 1 - 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., określa kognicję sądów administracyjnych przewidując, że sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 P.p.s.a.). Stosownie do § 3 art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie natomiast z przepisem art. 5 pkt 2 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między podwładnymi a przełożonymi, a także m.in. odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3). W świetle zatem powyższego stwierdzić należy, że Sąd zobowiązany był zbadać z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6), która występuje m.in. w razie niewyczerpania środków zaskarżenia. Tak zakreślona, bowiem kognicja sądu administracyjnego determinuje dalszy tok badania dopuszczalności niniejszej skargi, zwłaszcza w kierunku rozważenia zagadnienia kognicji sądu administracyjnego w zakresie bezczynności dotyczącej stosunków służbowych. Przenosząc powyższe uregulowania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że tak określona przez ustawodawcę kognicja sądu administracyjnego nie znajduje zastosowania w sprawie bezczynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. co do nie przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz nie wydania rozkazu personalnego w sprawie o mianowanie go z pierwszego stopnia w korpusie podoficerów na pierwszy stopień w korpusie aspirantów. Zauważyć należy, że stosunek służbowy funkcjonariusza policji jest stosunkiem administracyjnoprawnym. Dla stosunków służbowych stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. służbach mundurowych cechą szczególną i charakterystyczną jest podległość służbowa, której znaczny zakres sprawia, że w tych stosunkach nie występuje równorzędność podmiotów je tworzących. Przełożony funkcjonariusza zyskuje, bowiem znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest m.in. pozostawienie jego przełożonemu decyzji o mianowaniu na określony stopień służbowy (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 1 lutego 2011r., sygn. akt: IV SAB/Wr 67/10, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy, do mianowania policjanta na wyższe stanowisko służbowe, przenoszenia, zwalniania z tych stanowisk są właściwi przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy, powiatowi (miejscy) oraz komendanci szkół policyjnych. Decyzje w sprawach mianowania na stanowisko służbowe i zwolnienia ze stanowiska służbowego w policji, o jakich mowa w ww. przepisie, są decyzjami uznaniowymi (patrz - wyrok z dnia 9 marca 2006 r. WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 581/04). Na podstawie zaś art. 34 ust. 1 ustawy mianowanie lub powołanie na stanowisko służbowe jest uzależnione od posiadanego przez policjanta wykształcenia, uzyskania określonych kwalifikacji zawodowych, a także stażu służby w Policji. Z ww. przepisu wynika więc, że określone w przepisach szczególnych wymagania w zakresie wykształcenia i kwalifikacji stanowią warunki dopuszczające mianowanie na określone stanowisko nie stanowią podstawy do roszczenia o mianowanie na wyższy stopień, bowiem ostatecznie to przełożonemu ustawodawca pozostawił ocenę spełnienia bądź nie przez funkcjonariusza kryteriów do mianowania na kolejny stopień awansu służbowego. To więc właściwy przełożony funkcjonariusza jest kreatorem tego typowego aktu mianowania, uprawnionym do kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Zatem z przepisu art. 34 ustawy wynika, że określone w przepisach szczególnych wymagania w zakresie wykształcenia i kwalifikacji stanowią warunki dopuszczające mianowanie na określone stanowisko, a nie przesłanki powstania po stronie policjanta roszczenia o mianowanie (por. wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r. sygn. akt II SA 1575/99 - LEX 47418). Takie sprawy wynikające z relacji między przełożonymi i podwładnymi uznawane są za należące do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju służby, w których prawo do sądu jest ograniczone, co jest konsekwencją szczególnych cech dyspozycyjności, a także nadrzędności i podrzędności w stosunkach służbowych. Część z nich, w tym i m.in. roszczenie o awans, o charakterze wewnętrznym, właśnie ze względu na dyspozycyjność będącą cechą służbowego stosunku, jest wyłączona spod takiej kontroli. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. art. 5 pkt 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji