II SAB/Rz 71/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Marcin Kamiński /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Dyrektora Parku Narodowego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej -skargę oddala- W dniu 21 sierpnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga MO (skarżącego) na bezczynność Dyrektora [...] Parku Narodowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że pismem z dnia 8 czerwca 2016 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora [...] Parku Narodowego (MPN) z wnioskiem o udostępnienie jednego egzemplarza dokumentu znajdującego się w zasobach powyższej instytucji, w postaci Atlasu Parków Narodowych w Polsce dla Osób Niewidomych i Słabowidzących, t. 20. W ocenie skarżącego powyższy dokument (książka) stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). Żądanie skarżącego zostało doręczone na adres MPN 13 czerwca 2016 r., natomiast odpowiedź udzielona w imieniu Dyrektora MPN zawarta w piśmie z dnia 23 czerwca 2016 r. została nadana na adres skarżącego przesyłką pocztową (zgodnie z dokumentacją przekazaną przez Dyrektora na żądanie Sądu) w dniu 24 czerwca 2016 r. W piśmie z dnia 23 czerwca 2016 r. Dyrektor MPN poinformował skarżącego, że posiada w zbiorach bibliotecznych wymienioną we wniosku publikację Towarzystwa Opieki nad Ociemniałymi, przekazaną Parkowi jako materiał do wykorzystania w zajęciach dla osób niewidomych i słabowidzących. Jednocześnie Dyrektor zastrzegł, że powyższa publikacja jest udostępniana na miejscu w Ośrodku Edukacyjnym w [...], natomiast w drodze wyjątku publikacja ta może zostać wypożyczona skarżącemu na zasadzie wypożyczenia bibliotecznego za pośrednictwem przesyłki pocztowej, której koszty muszą zostać zwrócone (szacowany koszt: 16,50 zł). Dyrektor wskazał również, że jeżeli skarżący zechce skorzystać z powyższego egzemplarza książki, może powiadomić o tym Park, zobowiązując się do odesłania wypożyczonej pozycji książkowej. Strona skarżąca podniosła, że nie otrzymała powyższej odpowiedzi i w związku z powyższym żąda zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty zwrotu akt organowi, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w łącznej kwocie 602,20 zł według załączonego spisu kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 480 złotych, stosownie do przepisu § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor MPN o jej odrzucenie w całości, względnie oddalenie, a ponadto o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ podniósł, że w piśmie z dnia 23 czerwca 2016 r. poinformował skarżącego, że posiada w swoich zbiorach bibliotecznych publikację Towarzystwa Opieki nad Ociemniałymi przekazaną MPN jako materiał do wykorzystywania w zajęciach dla osób niewidomych i słabowidzących. Dodatkowo w piśmie zostało wskazane, że przedmiotowa publikacja udostępniana jest na miejscu w Ośrodku Edukacyjnym [...], jednak wyjątkowo Park może wypożyczyć egzemplarz publikacji, po pokryciu przez skarżącego kosztów przesyłki i zobowiązania się na piśmie do zwrotu wypożyczonego egzemplarza. Organ wskazał, że skarżący nie ustosunkował się do przedmiotowego pisma i ponad 12 miesięcy później, za pośrednictwem MPN, wniósł skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem organu, w związku z faktem, iż informacja żądana przez skarżącego nie mieści się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p., jak też z uwagi na brak bezczynności MPN, skarga winna zostać odrzucona jako niedopuszczalna, względnie oddalona jako bezzasadna. Organ podał, że dla oceny dopuszczalności skargi w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie zakresu w jaki sąd administracyjny w postępowaniu dotyczącym dostępu do informacji publicznej może wykonywać funkcje kontrolne. Zgodnie z art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tj. w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem decyzji administracyjnych, postanowień oraz innych aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W ocenie skarżonego organu, postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika. Ta specyfika wynika stąd, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydanie decyzji administracyjnej możliwe jest jedynie w dwóch przypadkach - odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast w sytuacji, gdy dana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. forma decyzji administracyjnej nie jest przewidziana, a w konsekwencji nie zachodzi przesłanka bezczynności organu, w szczególności w sytuacji, gdy skarżący otrzymał pismo informujące o tym, iż wnioskowana publikacja znajdująca się w zasobach bibliotecznych MPN nie jest informacją publiczną, ale jednocześnie wskazując możliwe formy jej udostępnienia zainteresowanej stronie. Zdaniem organu, skoro sąd administracyjny prowadząc postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej powinien, zanim wyda orzeczenie, zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p., koniecznym staje się w pierwszej kolejności, ustalenie, czy żądanie objęte przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej. Organ wskazał, ze u.d.i.p. definiuje informację publiczną bardzo szeroko i ogólnie, jednocześnie stanowiąc, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Według Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie skarżonego organu posiadany przez MPN egzemplarz Atlasu Parków Narodowych w Polsce dla Osób Niewidomych i Słabowidzących; tom 20, ISBN 97883Ó4724206 nie spełnia żadnego z tych warunków. Wydawcą publikacji jest Towarzystwo Opieki nad Ociemniałymi w Laskach, które nie jest władzą publiczną, ani osoba pełniącą funkcje publiczne, nie jest innym podmiotem, które by taka władzę realizowały. Przedmiotowy egzemplarz publikacji został przekazany MPN jako materiał do wykorzystania w zajęciach dla osób niewidomych i słabowidzących i znajduje się w zasobach bibliotecznych Parku. Według informacji posiadanych przez Park publikacja ta została przekazana przez wydawcę w trybie ustawy o obowiązkowych egzemplarzach bibliotecznych m.in. do Biblioteki Narodowej w Warszawie. Oznacza to zapewnienie każdemu zainteresowanemu dostępu do egzemplarzy publikacji i możliwości zapoznania się z określoną pozycją w żądanym zakresie. Publikacja ta, funkcjonuje zatem w obiegu publicznym - Biblioteka Narodowa w Warszawie - Magazyn Kartografii sygn. ZZK 0.5 568 i Magazyn Kartografii sygn. ZZK 0.5 542 A. Zdaniem organu, dostęp do publikacji nie może więc odbywać się w trybie przepisów u.d.i.p. W ocenie organu, należy przychylić się do odrzucenia skargi, ponieważ żądana przez skarżącego informacja nie mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, co czyni przedmiotową skargę niedopuszczalną. Na gruncie u.d.i.p. organ jest zobowiązany do udzielenia informacji, ale tylko takiej która znajduje się w jego posiadaniu, która stanowi informację publiczną i której używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Tym samym, na zasadach określonych w regulacjach u.d.i.p., nie można domagać się udostępnienia informacji, która nie ma charakteru informacji publicznej. Sądy administracyjne są bowiem powołane do kontroli zgodności z prawem działań czy bezczynności w zakresie dostępu do informacji publicznej, lecz tylko wtedy gdy poddana ich kognicji kwestia do tej materii należy. Jeżeli wnioskodawca żąda udostępnienia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, iż żądane dane nie są informacją publiczną i istnieje możliwość ich udostępnienia w innym trybie. Organ podniósł, że w sytuacji gdyby Sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, to niewątpliwie przedstawione powyżej argumenty przemawiają za oddaleniem skargi, jako bezzasadnej. Ugruntowana jest linia orzecznicza opowiadająca się za oddaleniem skargi na bezczynność w sprawach dostępu do informacji publicznej w sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. Opiera się ona na założeniu, że w takich sprawach sąd administracyjny zobowiązany jest do rozstrzygnięcia, czy żądana informacja stanowi informację publiczną. W takiej sytuacji sąd administracyjny winien wypowiedzieć się merytorycznie i orzec, że przepisy u.d.i.p. w przypadku konkretnego żądania znajdują w ogóle zastosowanie. Zdaniem organu, analiza skargi nie pozostawia wątpliwości, że żądana informacja nie ma cechy pozwalającej na jej ujawnienie w trybie przewidzianym w regulacjach u.d.i.p., co przemawia za oddaleniem skargi. Niezależnie od wskazanych powyżej argumentów – w ocenie skarżonego organu – skarga nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na brak stanu bezczynności wynikający z odpowiedzi na wniosek wystosowanej przez Dyrektora MPN w dniu 23 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga jako oczywiście bezzasadna została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. W sprawie skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny w pierwszej kolejności dokonuje oceny, czy skarżony podmiot był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, oraz czy informacja, której udostępnienia żądano, ma charakter informacji publicznej. Dopiero łącze spełnienie przesłanki podmiotowej oraz przedmiotowej otwiera możliwość ostatecznej oceny, czy skarżony podmiot wyczerpał swoim zaniechaniem znamiona stanu bezczynności w zakresie załatwienia sprawy wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie kontrola legalności przedmiotu zaskarżenia wykazała, że skarżony podmiot publiczny nie dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia sprawy o udostępnienie informacji publicznej. Powyższa ocena jest konsekwencją uznania, że żądane przez stronę skarżącą informacje zawarte w publikacji książkowej, będącej w posiadaniu skarżonego podmiotu, nie mają charakteru informacji publicznej, a zatem podmiot ten nie udostępniając ich w terminie określonym w art. 13 ust. 1, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w formie zgodnej z wnioskiem (bezpośrednie przesłanie egzemplarza książki), nie naruszył ustawowego obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie należy stwierdzić, że skarżony podmiot poinformował stronę skarżącą o ewentualnych warunkach udostępnienia posiadanej publikacji książkowej, poza trybem przewidzianym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie skarżony podmiot (dyrektor parku narodowego) jest niewątpliwie podmiotem reprezentującym państwową osobę prawną, a zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym przesłanka podmiotowa żądania udostępnienia informacji publicznej została spełniona. Nie została natomiast spełniona przesłanka przedmiotowa żądania udostępnienia informacji publicznej, co przesądza ostatecznie o uznaniu, że zarzut bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej w ustawowym terminie jest pozbawiony podstaw. Po pierwsze, informacje wynikające z publikacji książkowej podmiotu niebędącego podmiotem publicznym (stowarzyszenie), nawet jeśli wykazują związek z działalnością podmiotu publicznego i dotyczą – choćby pośrednio – tego podmiotu, nie mogą być uznane za informację publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Po drugie, nie mogą być przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej żądania udostępnienia informacji dotyczących wprawdzie działalności podmiotu publicznego, lecz nieskonkretyzowanych co do zakresu lub treści. W rozpoznawanej sprawie wniosek dotyczył w istocie pewnego zbioru informacji wynikających z publikacji książkowej ("Atlas Parków Narodowych w Polsce dla Osób Niewidomych i Słabowidzących", tom 20), jednak żądanie udostępnienia nie zostało skonkretyzowane w taki sposób, aby istniała możliwość określenia zakresu przedmiotowego wniosku i oceny, czy i ewentualnie które fragmenty publikacji zawierają informacje bezpośrednio związane z działalnością parku narodowego oraz jego dyrekcji. Prawo dostępu do informacji publicznej dotyczy danych o określonej – szeroko rozumianej – sprawie publicznej, a więc takich aspektach podmiotowych, przedmiotowych lub funkcjonalnych działalności podmiotów publicznych, które można poddać określonej kategoryzacji. Jakkolwiek więc katalog kategorii informacji publicznych jest otwarty (zob. art. 6 ust. 1 u.d.i.p.), to jednak udostępnieniu nie podlega bliżej nieokreślona i nieskonkretyzowana informacja o działalności danego podmiotu publicznego (np. informacja o jakiejkolwiek lub wszelkiej działalności parku narodowego). Po trzecie, prawo do informacji publicznej dotyczy dostępu do informacji (pojmowanej jako określona, niezmaterializowana treść intelektualna) o działalności podmiotów publicznych (zob. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP), a nie samego dostępu do nośników tych informacji (materiałów, zapisów, kodów) posiadanych przez podmioty publiczne. Nośniki te mogą podlegać udostępnieniu pod warunkiem, że zakres i treść żądanej informacji publicznej z nich wynikającej zostaną skonkretyzowane. W tym sensie – jak trafnie przyjmuje się w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych – udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie podlegają materiały lub zbiory określonych materiałów (np. akta sprawy administracyjnej), nawet jeśli w ich skład wchodzą nośniki (np. dokumenty urzędowe), z których wynikają informacje publiczne. Po czwarte, nie budzi wątpliwości, że udostępnieniu podlegają nie tylko informacje bezpośrednio wytworzone przez podmioty publiczne, lecz także te informacje, które są używane przez powyższe podmioty w ramach realizacji zadań publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się więc, że informacją publiczną są nie tylko "dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej", ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, nawet jeśli zostały wytworzone przez inny podmiot (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r., I OSK 2215/11). Pogląd ten wymaga jednak uzupełnienia poprzez wskazanie, że przedmiotem żądania udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być tylko te informacje o działalności podmiotu publicznego wytworzone przez inny podmiot, które powstały na zlecenie podmiotu publicznego i w celu realizacji zadania publicznego (np. ekspertyza, opinia, projekt). Jeżeli więc dane informacje dotyczą wprawdzie podmiotu publicznego, lecz nie powstały na jego zlecenie i nie zostały wytworzone w celu realizacji przez ten podmiot jego zadań publicznych, to nie można żądać ich udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po piąte, jeśli dokument dotyczy wprawdzie działalności podmiotu publicznego, lecz nie został wytworzony na jego zlecenie i tym samym nie służy bezpośrednio realizacji zadań publicznych, to negatywna ocena jego charakteru jako źródła informacji publicznej wynika również stąd, że publiczne i nieograniczone podmiotowo udostępnienie jego treści przez podmiot publiczny mogłoby prowadzić do naruszenia praw podmiotu będącego jego autorem (np. praw autorskich). W związku z powyższym – zastrzegając odmienne cele regulacyjne – warto zauważyć, że dyrektywa 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego wyłącza z zakresu swego zastosowania: dokumenty, do których prawa własności intelektualnej należą do osób trzecich; dokumenty będące w posiadaniu instytucji edukacyjnych i badawczych, takich jak szkoły, uniwersytety, archiwa i biblioteki oraz jednostki badawcze włączając, jeśli to ich dotyczy, organizacje ustanowione w celu przekazywania wyników badań; dokumenty będące w posiadaniu instytucji, takich jak muzea, biblioteki, archiwa, orkiestry, opery, balety i teatry (zob. art. 1 ust. 2 lit. b, e, f). Z takiego ujęcia wynika, że będące w posiadaniu podmiotów sektora publicznego materiały biblioteczne, archiwalne lub muzealne co do zasady nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r., II SA/Wa 1656/16). Na tle powyższych uwag nie budzi wątpliwości fakt, że żądana do udostępnienia publikacja pt. "Atlas Parków Narodowych w Polsce dla Osób Niewidomych i Słabowidzących" (tom 20) została przygotowana na zlecenie Towarzystwa Opieki nad Ociemniałymi z siedzibą w Laskach. Publikacja ta została dofinansowana ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (nr 464/2011/Wn-50/EE-WD/D z dnia 28.10.2011 r.). Powstanie oraz przygotowanie publikacji nie było jednak związane ze zleceniem lub udziałem [...] Parku Narodowego, jak również nie odbyło się w związku z realizacją przez ten podmiot zadań publicznych (zob. informacje publicznie dostępne na stronie internetowej:http://www.pnbt.com.pl/atlas_parkow_narodowych_w_polsce_dla_osob_niewidomych_i_slabowidzacych-673). Celem wydania powyższej publikacji było udzielnie pomocy osobom niewidomym i słabowidzącym w poznawaniu polskich parków narodowych. Autorem opracowania jest osoba fizyczna (kartograf Mariusz Olczyk), działający na zlecenie Towarzystwa Opieki nad Ociemniałymi z siedzibą w Laskach. Niezależnie od powyższego żądana publikacja stanowi atlas składający się z map i kolorowych rysunków z wytłaczaną nakładką plastikową. Nie wykazuje zatem bezpośredniego związku z określonym aspektem lub rodzajem działalności Magurskiego Parku Narodowego związanej z realizacją zadań publicznych. Publikacja jest ponadto dostępna w bibliotekach publicznych (np. w Bibliotece Jagiellońskiej w Krakowie lub w Bibliotece Collegium Medicum UJ w Krakowie – zob. np. informacje publicznie dostępne na stronie internetowej: http://nukat.edu.pl/), natomiast jej egzemplarz został przekazany bezpłatnie [...] Parkowi Narodowemu z własnej inicjatywy przez Towarzystwo Opieki nad Ociemniałymi z siedzibą w Laskach. Mając na względzie powyższe rozważania oraz ustalenia, Sąd stwierdził, że żądana przez skarżącego informacja, mająca wynikać z publikacji książkowej będącej w posiadaniu [...] Parku Narodowego, nie stanowi informacji publicznej, a zatem skarżony podmiot publiczny nie dopuścił się bezczynności w zakresie jej udostępnienia. W związku z powyższym skarga podlegała oddaleniu jako pozbawiona w oczywisty sposób uzasadnionych podstaw.