II SAB/Rz 71/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....] dopuścił się bezczynności w rozpoznania wniosku skarżącego T. W. z dnia 6 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego T. W. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 71/24 UZASADNIENIE Wnioskiem z 6 grudnia 2023 r. T.W. zwrócił się do p.o. Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii pism kierowanych do Prezesa Rady Ministrów, Ministra Spraw Wewnętrznych lub innych podmiotów – w okresie od dnia 20 sierpnia 2023 r. – w sprawie niedopełnienia obowiązku zwołania w terminie Zgromadzenia Ogólnego Kolegium w sprawie wyboru kandydatów na Prezesa Kolegium. Pismem z 22 grudnia 2023 r. (data wpływu do organu – 3 stycznia 2024 r.) T.W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Prezesa SKO w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji. Skarżący zwrócił się o zobowiązanie ww. organu do udostępnienia żądanych informacji publicznych zawartych we wniosku z 6 grudnia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; stwierdzenie, że Prezes SKO w [...] dopuścił się bezczynności oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanych informacji, ani nie wydał decyzji administracyjnej odmawiającej ich udostępnienia. Brak udzielenia żądanych przez skarżącego informacji publicznych, w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skutkuje bezczynnością organu. W odpowiedzi na skargę Prezes SKO w [...] zwrócił się o jej oddalenie. Wyjaśnił, że analiza argumentacji zawartej w skardze nasuwa istotne wątpliwości czy żądana informacja swym zakresem przedmiotowym może być uznana za informację publiczną. Organ stwierdził, że "trudno oprzeć się wrażeniu, że wniosek o wymierzenie grzywny w wysokości 10 tysięcy złotych ma luźny związek z realiami sprawy, tj. zarówno jej wagi, jak i skali naruszonego obowiązku. Z nadesłanych akt wynika także, że pismem z 28 maja 2024 r. nr SKO.4105/38/2023 (doręczonym skarżącemu 31 maja 2024 r.) Prezes SKO w [...], w odpowiedzi na wniosek z 6 grudnia 2023 r., poinformował, że nie może on zostać załatwiony pozytywnie. W zasobach Kolegium nie pozostają pisma kierowane przez jego Prezesa do Prezesa Rady Ministrów, względnie innych podmiotów, w sprawie niedopełnienia obowiązku zwołania w terminie Zgromadzenia Ogólnego Kolegium w sprawie wyboru kandydatów na prezesa Kolegium. Wskazał ponadto, że tego rodzaju korespondencja, dokonywana w wewnętrznym obiegu korespondencji, w jego ocenie, nie należy do sfery informacji publicznej. Brak zatem podstaw do udzielenia informacji w żądanym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd kontrola działalności administracji pod względem legalności obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej P.p.s.a. Bezczynność oznacza stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżący zarzuca Prezesowi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] bezczynność w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2022 r., poz. 902 ze zm.)– dalej: "u.d.i.p.". Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Przewiduje, że udostępnianie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany tego nie umożliwiają. Wówczas podmiot ten powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości przekazania informacji i wskazuje w jakiej formie informacja może być udostępniona. W takim przypadku, jeżeli w ciągu 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2). Sposobami załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w myśl ww. ustawy są zatem: albo udzielenie informacji, albo poinformowanie o braku możliwości udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2) albo też wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przepisie tym ustawodawca utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji publicznej, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych. O tym czy dany podmiot jest organem władzy publicznej decyduje fakt wykonywania "władztwa publicznego". Przyznanie samorządowym kolegiom odwoławczym ustrojowej funkcji rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych niewątpliwie świadczy o wykonywaniu przez nie władztwa publicznego. Ponadto ich status jako organów administracji publicznej potwierdza treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j Dz.U. z 2018 r., poz. 570, ze zm. – dalej "u.s.k.o") oraz skorelowana z tym przepisem treść art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., który samorządowe kolegium odwoławcze definiuje jako organ samorządu terytorialnego (por. wyroki NSA z dnia 5.07.2022 r., III OSK 1309/21, z dnia 6.05.2023 r., III OSK 2498/22). Organem kolegium, reprezentującym je na zewnątrz, jest prezes kolegium, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 u.s.k.o. Prezes kolegium, zgodnie z art. 11 ust. 2 u.s.k.o., wykonuje również czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, niezastrzeżone dla składu orzekającego, jest zatem organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie, wbrew ocenie Prezesa SKO, żądane przez skarżącego informacje w postaci kopii pism kierowanych w okresie od dnia 20 sierpnia 2023 r., do Prezesa Rady Ministrów, Ministra Spraw Wewnętrznych lub innych podmiotów w sprawie niedopełnienia obowiązku zwołania w terminie Zgromadzenia Ogólnego Kolegium w sprawie wyboru kandydatów na Prezesa Kolegium, są informacją publiczną. Art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Informację publiczną stanowi zatem wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że może to być treść różnego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są to zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Żądane przez skarżącego informacje dotyczą, ogólnie rzecz ujmując, procedury powołania Prezesa Kolegium uregulowanej w art. 5 u.s.k.o. Zgodnie z art. 5 ust. 3 kadencja prezesa kolegium trwa 6 lat licząc od dnia powołania, a po jej upływie dotychczasowy prezes pełni swoje obowiązki do czasu powołania nowego prezesa kolegium (ust. 4). Zgromadzenie ogólne kolegium dokonuje wyboru kandydatów na prezesa kolegium w głosowaniu tajnym, bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej 3/5 swojego składu (art. 5 ust. 2 zd. 1). Zgromadzenie ogólne kolegium w sprawie, o której mowa w ust. 2, zwołuje się w terminie przypadającym w ciągu 30 dni od dnia upływu kadencji prezesa kolegium. O terminie zwołania zgromadzenia prezes lub wiceprezes kolegium zawiadamia przewodniczącego Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (art. 5 ust. 5). Niewątpliwie zwołanie zgromadzenia ogólnego kolegium w sprawie wyboru prezesa w terminie określonym w art. 5 ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 1 u.s.k.o. należy do obowiązków dotychczasowego prezesa (osoby pełniącej funkcję prezesa). Z tego też względu wszelkie informacje dotyczące wykonywania czy też niewykonywania ustawowych obowiązków prezesa jako informacje związane z funkcjonowaniem i trybem działania kolegium stanowią informacje publiczną podlegająca udostępnieniu. Nie można również uznać, że żądane przez skarżącego informacje stanowią "wewnętrzna korespondencję", jak wskazuje Prezes SKO w odpowiedzi na wniosek. Każde pismo kierowane do organów władzy publicznej dotyczące realizacji obowiązku z art. 5 ust. 5 u.s.k.o. stanowi dokument co do zasady podlegający udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Przepisy u.d.i.p. określają termin udostępnienia informacji publicznej. Regułę zawiera art. 13 ust. 1 u.d.i.p., stanowiąc, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (wyjątki w tym zakresie zawierają: art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2). Co do zasady przekroczenie tego terminu zarówno w przypadku udzielenia informacji, jak i wydania decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza bezczynność organu. Wniosek skarżącego został złożony 6 grudnia 2023 r., natomiast pismo Prezesa SKO z dnia 28 maja 2024 r., będące odpowiedzią na ten wniosek z informacją, że "w zasobach tut. Kolegium nie pozostają pisma kierowane przez jego Prezesa do Prezesa Rady Ministrów, względnie innych podmiotów, w sprawie niedopełnienia obowiązku zwołania w terminie Zgromadzenia Ogólnego Kolegium w sprawie wyboru kandydatów na prezesa Kolegium", zostało skarżącemu doręczone 31 maja 2024 r. Zestawienie ww. dat wskazuje, że Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, bezczynność ta ustała jednak z dniem skierowania do skarżącego pisma z dnia 28 maja 2024 r. Sąd zauważa, ze treść pisma organu zawiera pewne eufemizmy odwołujące się do "wiedzy" adresata czy "zasobów tut. Kolegium", jednakże z treści tej wynika, że Prezes SKO nie kierował wskazanych we wniosku pism. Ustanie stanu bezczynności w dacie orzekania przez Sąd spowodowało, że Sąd w pkt I wyroku ograniczył się do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Kwalifikując bezczynność jako rażącą Sąd kierował się ogólnymi zasadami wskazującymi, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi ono posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a także pozbawione okoliczności ekskulpujących. W rozpoznawanej sprawie Sąd miał również na uwadze fakt, że postanowieniem WSA w Rzeszowie z dnia 9 maja 2024 r., II SO/Rz 4/24 Prezesowi SKO w [...] wymierzona została grzywna w wysokości 8 000 zł na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. za brak przekazania akt sprawy wraz ze skargą w ustawowym terminie. Jednocześnie też Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny lub sumy pieniężnej na rzecz skarżącego na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., uznając że wymierzona w postępowaniu II SO/Rz 4/24 grzywna stanowi wystarczającą dolegliwość w sprawie bezczynności organu. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek strony skarżącej.