II SAB/Rz 72/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa NSA Małgorzata Wolska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 12 marca 2015 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącej M. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 20 lipca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga M. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB"), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej przez nią informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych przez organ akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 12 marca 2015 r. M. S. zwróciła się do PINB o udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie kserokopii protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ w sprawie przyłącza kanalizacji sanitarnej doprowadzonego do budynku mieszkalnego, na działce nr 1365 w T. We wniosku zaznaczyła, że jej żądanie obejmuje również udostępnienie kserokopii wszystkich załączników do protokołu, w tym kserokopii wykonanej w ramach tej kontroli dokumentacji fotograficznej. W ocenie skarżącej organ pomimo upływu terminu przewidzianego na załatwienie sprawy nie udostępnił całości żądanej informacji, a zatem pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności. W dniu 20 marca 2015 r. przesłał jej bowiem wyłącznie kserokopię protokołu oraz szkicu sytuacyjnego informując jednocześnie, że dokumentacja fotograficzna sporządzona w trakcie czynności kontrolnych nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782; dalej: "u.d.i.p."). Takie stanowisko zdaniem skarżącej nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa, gdyż protokół z kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego jest dokumentem urzędowym, wytworzonym w postępowaniu skargowym unormowanym w Dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; zwana dalej: "K.p.a."). Skoro zatem dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas kontroli stanowi załącznik do protokołu, a zatem jego integralną część, winna podlegać udostępnieniu zgodnie z przepisami u.d.i.p. Odmowa zaś jej udostępnienia winna nastąpić w drodze decyzji, a nie jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, w formie niezaskarżalnego pisma. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. W ocenie organu całość żądanej przez skarżącą informacji publicznej została niezwłocznie udostępniona. W zakresie zaś żądania udostępnienia kserokopii dokumentacji fotograficznej poinformowano wnioskodawczynię, że dokumentacja ta nie stanowi informacji publicznej, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w myśl uregulowań u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna, a to obligowało Sąd do jej uwzględnienia. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 zwana dalej u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12). Niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tej regulacji, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodać należy, iż w niniejszej sprawie postępowanie sądowe zostało wszczęte przed 15 sierpnia 2015 r., czyli przed zmianą treści art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., stąd przy jej rozpoznaniu kierowano się brzmieniem sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym (Dz.U. poz. 658). Sąd na podstawie przesłanych akt ustalił, iż w dniu 12 maja 2014 r. PINB w [.] przeprowadził kontrolę przyłącza kanalizacji sanitarnej w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr 1365 położonej w miejscowości T., w dyspozycji J. P. i J. P. Z czynności kontrolnych sporządzono protokół i załączono do niego kserokopie trzech zdjęć przedmiotowego przyłącza oraz znajdujących się w pobliżu obiektów. PINB odpowiadając na wniosek M. S. reprezentowanej przez A. S., przekazał wnioskodawczyni przy piśmie z dnia 20 marca 2015 r. kserokopie protokołu kontroli i kserokopie szkicu sytuacyjnego. W piśmie tym wyjaśniono wnioskodawczyni, że w ocenie organu sporządzona w trakcie czynności kontrolnych dokumentacja fotograficzna nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stanowisko to PINB podtrzymał w piśmie z dnia 14 kwietnia 2015 r. w którym wyraźnie stwierdzono, że sporządzona dokumentacja techniczna nie stanowi informacji publicznej w związku z czym organ nie znalazł podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji. Zdaniem WSA, załączniki do protokołu z przeprowadzonych przez organ administracji publicznej czynności kontrolnych stanowią informację publiczną choćby stanowiły one zdjęcia lub kserokopie zdjęć przedmiotów związanych z zakresem kontroli. Informacją publiczną definiują przepisy art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Przede wszystkim zważyć należy, że przytoczone wyżej przepisy posługują się definicją otwartą informacji publicznej; jedynie przykłady tej informacji podaje ustawodawca w treści art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, do uznania informacji za publiczną wystarczy, że dotyczy ona działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Skoro więc zdjęcie przedmiotów związanych z czynnościami kontrolnymi stanowiącymi zadanie organu nadzoru architektoniczno – budowlanego, utrwala obraz tych przedmiotów, a tym samym sposób w jaki owe czynności urzędowe wykonano, to nie sposób twierdzić, że płynąca z nich informacja nie dotyczy spraw publicznych, czyli wykonywania przez organ zadań publicznych. Utrwalony przy pomocy zdjęcia wygląd przedmiotów służyć może weryfikacji złożonych w postaci dokumentów urzędowych oświadczeń woli lub wiedzy pracowników organu. Nie można, jak uczynił to organ, zawężać pojęcia informacji publicznej tylko do dokumentów urzędowych, bowiem wszelkie postacie informacji o sprawach publicznych, a taką sprawą jest przeprowadzenie kontroli w zakresie przestrzegania przepisów prawa budowlanego, będą mieścić się w bardzo pojemnych ramach art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z tych przyczyn, WSA nie mógł podzielić stanowiska PINB co do charakteru żądanych przez skarżącą załączników do protokołu z czynności kontrolnych tego organu. Mają one walory informacji publicznej stąd, nie było podstaw do sformułowanych przez PINB twierdzeń o tym, że załączniki do protokołu w postaci kserokopii zdjęć nie podlegają udostępnianiu w trybie i na zasadach określonych dla informacji publicznej. W tych okolicznościach w/w Organ miał obowiązek rozpoznać wniosek skarżącej w sposób określony w przepisach u.d.i.p. czyli udostępnić żądane załączniki lub też wydać stosowną decyzję administracyjną. Ustalona przez Sąd bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ PINB przedstawił swe stanowisko niezwłocznie, jednocześnie udostępniając wnioskodawczyni pozostałe żądane przez nią informacje publiczne w postaci protokołu kontroli oraz kserokopii szkicu sytuacyjnego. Nie było również podstaw do nakładania na organ grzywny na podstawie art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a. Wymaga też wyraźnego zwrócenia uwagi, że żądane przez skarżącą zdjęcia mogą przedstawiać teren niedostępny publicznie; jest to obszar działki o nr 1365 należącej do gospodarstwa dysponentów tej działki J. P. i J. P. Teren ten może stanowić miejsce zamieszkania w/w osób, a więc obszar ze swej natury prywatny. Wobec tego PINB ponownie rozpoznając wniosek winien rozważyć, czy realizowane przez skarżącą prawo dostępu do informacji publicznych nie podlega ograniczeniom, o których stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W myśl tej regulacji prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (podkreślenie Sądu). Z przedstawionych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.