II SAB/Rz 74/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...]a do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. B. z dnia 15 marca 2023 r. nr [....] w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego M. B. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 74/23 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi M.B. jest bezczynność Prezydenta Miasta [...] dotycząca udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wnioskami z 15 marca 2023 r. (odrębnymi dla każdego zapytania) M.B. zwrócił się do Prezydenta M. [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez: 1. Przedstawienie podstawy prawnej uznania pracowników Urzędu Miejskiego w [....] za pracowników państwowych /wniosek nr MB-UMP-zap-1-2023/, 2. Wyjaśnienia dlaczego Urząd Miejski w [...] jest zarejestrowany jako firma handlowa w Waszyngtonie pod nr [....] /wniosek nr MB-UMP-zap-2-2023/, 3. Podanie podstawy prawnej decyzji podatkowych określających wymiar podatku od nieruchomości na 2023 r. dostarczonych do mieszkańców Miasta [...]; wg Biura Legislacyjnego Sejmu (https://isap.sejm.gov.pl), tzw. ustawa - Ordynacja podatkowa jest nieważna i nie obowiązuje /wniosek nr MB-UMP-zap-3-2023/, 4. Czy decyzje podatkowe w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości na 2023 r. otrzymały również wszystkie zagraniczne i rodzime podmioty prowadzące handel wielkopowierzchniowy jako działalność gospodarczą na terenie Miasta [...] /wniosek nr MB-UMP-zap-4-2023/, 5. Czyje interesy reprezentują i na jakiej podstawie piastują funkcję radni tzw. Rady Miejskiej w [...], nie mieszkający w mieście [...] /wniosek nr MB-UMP-zap-5-2023/. Wnioskodawca zwrócił się o kierowanie do niego wszelkiej korespondencji wyłącznie na podany adres e-mail. 25 kwietna 2023 r. do UM w [...] wpłynęła (przekazana następnie 4 lipca 2023 r. do WSA w Rzeszowie) skarga M.B. na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w której zarzucił naruszenie: 1. Art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. Art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) , w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku - poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosków z 15 marca 2023 r. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wskazał, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Do 22 kwietnia 2023 r. podmiot zobowiązany, do którego skierowano wnioski, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. W piśmie z 26 czerwca 2023 r., przesłanym wnioskodawcy drogą e-mail 30 czerwca 2023 r., organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej: 1. Status pracowników samorządowych określają przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2022 r., poz.530), 2. UM w [...] nie posiada informacji, dlaczego podmiot dokonujący rejestracji zamieścił wskazane przez wnioskodawcę zapisy. W celu uzyskania informacji dlaczego dokonano takiej rejestracji należy zwrócić się do osoby bądź podmiotu, która jej dokonała, 3. Zgodnie z art. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych z dnia 12 stycznia 1991 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 70 ze zm.), podatnikami podatku od nieruchomości są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące: 1) właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych, z zastrzeżeniem ust. 3; 2) posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub obiektów budowlanych; 3) użytkownikami wieczystymi gruntów; 4) posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (...). Podstawą prawną do wydania decyzji podatkowych jest natomiast obowiązująca ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.), ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 70 ze zm.) oraz uchwała RM w [....] z 21 listopada 2022 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek podatku od nieruchomości na terenie Miasta [....] (Dz.U. Woj. Podk. z 2022 r., poz. [....]). Wobec powyższego, tezy zawarte w pismach dotyczące nieważności i nieobowiązywania powołanych wyżej ustaw i przepisów, są nieuprawnione, 4. Biuro Rady Miejskiej i Współpracy z Zarządami Osiedli nie posiada informacji, jakoby radni VIII kadencji nie byli mieszkańcami Miasta [....]. Ponadto z informacji zawartych w oświadczeniach majątkowych radnych RM w [...] (składanych corocznie do Przewodniczącego RM w [...]) wynika, że wszyscy radni obecnej kadencji mieszkają w [...]. Do pełnienia swojej funkcji - funkcji radnego, zostali wybrani przez mieszkańców Miasta [...] w wyborach samorządowych, które odbyły się w 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kwestię dostępu do informacji publicznej reguluje u.d.i.p., której regulacje określają zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb udostępniania tej informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Udostępnienie informacji może zatem nastąpić tylko wówczas, gdy podmiot do którego został skierowany wniosek należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej oraz gdy jest on w posiadaniu informacji mającej charakter publiczny. Na podstawie art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem podmioty o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, będące w posiadaniu takich informacji. Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"). Obejmują one m.in. informacje o podmiotach o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o statusie prawnym lub formie prawnej oraz o organizacji (pkt 2 a, b), informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (pkt 3 a), informacje o danych publicznych i majątku publicznym (pkt 4 i 5). Ubocznie podkreślenia wymaga, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym co do zasady przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", za którą uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2022 r. III OSK 3386/21 - LEX nr 3419322). W kontekście przytoczonych wyżej regulacji nie ulega wątpliwości, że Prezydent M. [...] jest podmiotem na którym ciąży obowiązek udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej oraz że taki charakter miały żądane przez skarżącego informacje. Nie jest to zresztą przedmiotem sporu między stronami. Zadaniem organu do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany prawem sposób, czyli udostępnienie informacji jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, odmowa udostępnienia informacji publicznej lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie wnioskodawcy, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma więc miejsce wówczas, gdy w prawnie przewidzianym terminie (art. 13 u.d.i.p.) podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, tj. nie udostępnił informacji, bądź też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1) lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1), a także nie poinformował wnioskodawcy, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej; na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo sądowoadministracyjne traktuje przedstawienie informacji innej niż ta której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub nieadekwatnej do treści wniosku (tak m.in. wyrok NSA z 20 października 2021 r. III OSK 1092/21 - LEX nr 3245934). Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący o udostępnienie informacji publicznej wystąpił 15 marca 2023 r. Oznacza to, że 14-dniowy termin do udzielenia mu odpowiedzi przez Prezydenta upłynął – zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – 29 marca 2023 r. W terminie tym, jak też do dnia wniesienia skargi (25 kwietnia 2023 r.), Prezydent nie udzielił informacji o które wnioskował skarżący. Nie dokonał też żadnych innych czynności spośród wymienionych już wyżej, dopuszczając się tym samym bezczynności w załatwieniu wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Wnioski skarżącego pozostały bez jakiejkolwiek reakcji organu aż do 30 czerwca 2023 r., kiedy w piśmie sygnowanym datą 26 czerwca 2023 r. udzielono mu odpowiedzi. Miało to miejsce dopiero bezpośrednio przed przekazaniem skargi do Sądu (4 lipca 2023 r.) i jednocześnie ponad 3 miesiące po upływie terminu do udzielenia odpowiedzi na złożone wnioski. W ocenie Sądu, analiza tej odpowiedzi (dołączonej do odpowiedzi na skargę) świadczy jednak o tym, że nie odnosi się ona kompleksowo do wszystkich zagadnień objętych złożonymi przez skarżącego wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. O ile nie budzi ona zastrzeżeń co do kwestii oznaczonych w części faktycznej niniejszego uzasadnienia (s. 1) pkt 1-3 i 5, to w żaden sposób nie ustosunkowano się w niej do żądania opisanego w pkt 4 /wniosek nr MB-UMP-zap-4-2023/, a więc dotyczącego udzielenia informacji nt. otrzymania przez wszystkie podmioty prowadzące handel wielkopowierzchniowy na terenie Miasta [...] (rodzime i zagraniczne) decyzji w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości na 2023 r. W wyniku udzielenia skarżącemu odpowiedzi na zapytania opisane w pkt 1-3 i 5 oraz wynikającym z tego ustaniem stanu bezczynności przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw do zobowiązania Prezydenta do rozpatrzenia w tym zakresie żądania skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie – z uwagi na powyższe - taka potrzeba zaistniała w stosunku do zapytania objętego pkt 4 (co do wniosku oznaczonego nr MB-UMP-zap-4-2023), w związku z czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, zobowiązując Prezydenta do rozpatrzenia tego wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku. W myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Za rażące naruszenie prawa przy bezczynności organu lub przewlekłym prowadzeniu postępowania uznaje się w orzecznictwie sądowym działanie /bezczynność organu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, nacechowane złą wolą lub ignorancją wnioskodawcy, co zachodzi w razie oczywistego lekceważenia jego wniosków, jawnego braku woli załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa lub ich naruszenia, skutkujące długotrwałym prowadzeniem postępowania. Przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyrok NSA z 21 kwietnia 2023 r. III OSK 2865/21 - LEX nr 3550470). Brak spełnienia tych przesłanek - połączony mimo wszystko z faktem rozpatrzenia wniosków skarżącego w zdecydowanej większości - przemawiał w ocenie Sądu za uznaniem, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. O należnych skarżącemu kosztach postępowania (obejmujących opłacony od skargi wpis w kwocie 100 zł) orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów), bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.