II SAB/Rz 76/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi G. K. i Z. K. na bezczynność A. w L. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę II SAB/Rz 76/19 UZASADNIENIE W dniu 4 listopada 2014 r. ZK, działający przez pełnomocnika, zwrócił się do P S.A. z/s [...] (dalej również :Spółka) o zawarcie umowy ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu na działce nr 381 w [...] oraz o wypłatę stosownego wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z tej nieruchomości w okresie 21-24.08.2014 r. W piśmie tym zawarty został też wniosek o udostępnienie dokumentacji techniczno – prawnej, w tym dokumentacji stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce nr 381 w [...]. Pismem z dnia 15 grudnia 2014 r. Spółka poinformowała wnioskodawcę, że nie posiada oryginałów dokumentów objętych wnioskiem. W dniu 23 lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga GK i ZK na bezczynność P S.A. z/s [...] Oddział w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący podnieśli, że Spółka nie wydała rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, względnie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, a zatem pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności. Nie sposób uznać, że lakoniczne twierdzenie Spółki, nie poparte żadnymi dowodami i twierdzeniami w zakresie braku posiadania dokumentacji objętej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, wyklucza przyjęcie, że Spółka pozostaje w bezczynności. Zdaniem skarżących, powinnością adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest wykazanie, że nie jest w jej posiadaniu, w sposób umożliwiający ewentualną kontrolę sądową zajętego stanowiska. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o: 1. stwierdzenie, że P S.A dopuściła się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; 2. zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia wniosku skarżących w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu wyroku; 3. stwierdzenie, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów dwukrotności zastępstwa procesowego; 5. zasądzenie na rzecz skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że wymiana pism ze skarżącymi nie została jeszcze zakończona, z zatem skargę uznać należy za przedwczesną. Ponadto GK nie była stroną postępowania o udostępnienie informacji publicznej, bowiem z żądaniem jej udostępnienie wystąpił jedynie ZK. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi Spółka podała, że ogólnikowy zakres żądanych przez skarżącego informacji wyklucza możliwość przyjęcia, że żądał on udostępnienia informacji publicznej, rozumianej jako zindywidualizowane i skonkretyzowane dokumenty, wytworzonych lub zgromadzonych w toku prowadzenia sprawy administracyjnej. Sprawa, w której skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej dotyczy bowiem żądania uzyskania do Spółki wynagrodzenia, a zatem dotyczy indywidualnego i prywatnego interesu skarżącego, nie mającego związku z definicją informacji publicznej, powołaną w art. 1 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz.2107, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 1302, ze zm.)– zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W myśl przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Rozpoznanie skargi na bezczynność może nastąpić w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., który to tryb Sąd zastosował w niniejszej sprawie. GK i ZK zarzucają P S.A. z/s [...] Oddział w [...] bezczynność powstałą na tle stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 - "u.d.i.p."). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, do której udostępnienia zobowiązane są podmioty wymienione w jej art. 4 ust. 1 - władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Podmiotem mieszczącym się w kategorii wymienionych w art. 1 ust. 1 pkt 5 u.i.d.p. jest niewątpliwie P S.A. – jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi (przedsiębiorstwo energetyczne w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. - Prawo energetyczne (Dz. U. 2019 poz. 755 ze zm.). Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki energetycznej państwa, zasady i warunki zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, w tym ciepła, oraz działalności przedsiębiorstw energetycznych, a także określa organy właściwe w sprawach gospodarki paliwami i energią. Prawo energetyczne przewiduje również szereg obowiązków przedsiębiorstw energetycznych, w tym zapewnienie przesyłu i dystrybucji paliw i energii - o czym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy, a także, kontroli układów pomiarowych, dotrzymania zawartych umów i prawidłowości rozliczeń, co wynika z art. 6 ust. 1. Z przepisów tych, a zwłaszcza z art. 1 ustawy Prawo energetyczne wynika, że państwo ma ściśle określone obowiązki w zakresie gospodarki energetycznej, lecz nie realizuje ich wszystkich przez własne organy, ale część zadań przekazało zakładom energetycznym, wyposażając je jednocześnie w uprawnienia władcze. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego – realizuje zadania publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5.06.2013 r., II SAB/Kr 58/13, wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1. Jego podstawową funkcją jest doprecyzowanie zakresu przedmiotowego ustawy i wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych (M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, LEX 2003). W szczególności charakter taki mają wskazane w tym przepisie informacje o sposobach realizacji zadań publicznych, ich wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 pkt 1ppkt c). W orzecznictwie ukształtował się też pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyroki WSA w Poznaniu z dnia 19.12.2007 r., IV SA/Po 652/07 oraz z dnia 29.05.2008 r., IV SA/Po 545/076, powoływany wyrok WSA w Krakowie z dnia 5.06.2013 r., II SAB/Kr 58/13). Na gruncie przedmiotowej sprawy nie może zatem budzić wątpliwości, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. P S.A. z/s w [...] jako podmiot wykonujący zadania publiczne jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast jak stanowi ust. 2 powołanego artykułu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Sposobami załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w myśl u.i.d.p. są: albo udzielenie informacji, albo poinformowanie o braku możliwości udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2) albo też wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1). Należy przy tym zaznaczyć, że załatwienie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej nie musi oznaczać przekazania żądanych informacji lub dokumentów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest jedynie podmiot, będący w posiadaniu takich informacji Jeśli informacji takich lub dokumentów organ nie posiada, wówczas powinien odpowiedzieć na wniosek, wskazując powody braku możliwości udzielenia żądanych informacji czy dokumentów i ewentualnie podając jaki podmiot może przedstawić szczegółowe informacje we wnioskowanym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.05.2004 r., II SAB/Wa 63/04). W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.i.d.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot stosownych czynności, w terminie wskazanym w w. przepisach. W orzecznictwie ugruntował się też pogląd, że gdy organ administracyjny odmawia udostępnienia informacji publicznej, bowiem żądanej informacji nie posiada, nie wydaje decyzji administracyjnej, ale informuje jedynie podmiot uprawniony pismem ( zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2009 r., IV SAB/Wr 27/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), co również powinno nastąpić w terminach określonych w art. 13 u.i.d.p. W rozpoznawanej sprawie skarżący ZK zwrócił się do P S.A. o udostępnienie informacji poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej, nie wskazując konkretnych dokumentów, ale określając je w sposób ogólny, jako "stanowiące podstawy lokalizacji, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej" na działkach będących własnością skarżącego, wyszczególnione zostały jedynie "wszelkie ewentualne decyzje stanowiące podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń". Wezwanie to, zawarte w piśmie – wezwaniu przedsądowym zawarcia umowy ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu i wypłaty stosownego wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości, wpłynęło do P S.A. z/s w [...] 12.11.2014 r., , skierowane następnie do właściwego Oddziału w [...], wpłynęło 14.11.2014 r. Spółka odpowiedziała na to wezwanie pismem z dnia 15.12.2014 r., w którym odniosła się do żądania ZK, informując, że "w P S.A. Oddział [...] brak jest oryginałów dokumentów wskazanych powyżej". Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie kierował już więcej żadnych pism związanych z udostępnieniem informacji publicznej, choć w dalszym ciągu trwała wymiana korespondencji ze Spółką, dotycząca prowadzonego z tym podmiotem sporu w zakresie ustanowienia służebności przesyłu. W ocenie Sądu , biorąc pod uwagę zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny nie można uznać, że P S.A. pozostaje w bezczynności. Najistotniejsza dla takiej oceny jest oczywiście treść pisma ww. podmiotu z dnia 15.12.2014 r., ale także kontekst czasowy i sytuacyjny całej sprawy. Lakoniczna treść tego pisma nasuwa oczywiście pewne wątpliwości, bowiem wskazanie, że "brak jest oryginałów dokumentów" można rozumieć zarówno w taki sposób, że Spółka nie posiada w swoich zasobach w ogóle żadnych dokumentów z kategorii wymienionej przez wnioskodawcę, jak i w taki, że podmiot ten dysponuje jedynie kserokopiami tych dokumentów. Zarówno jednak w pierwszym, jak i w drugim przypadku udzielenie informacji publicznej w żądanej przez wnioskodawcę formie i zakresie byłoby niemożliwe. Domagał się on bowiem "przesłania kserokopii dokumentów", a taką sporządza się z oryginału. Oczywiście możliwe jest skopiowanie kserokopii, ale posiada ona walor dokumentu jedynie wówczas, gdy kopiowaniu podlega kserokopia potwierdzona za zgodność z oryginałem. Ponadto tego rodzaju zabieg mógł być dokonany na wyraźne wskazanie wnioskodawcy, tymczasem w rozpoznawanej sprawie, po otrzymaniu, budzącej pewne wątpliwości, co Sąd przyznaje, odpowiedzi, skarżący nie zwracał się już jednak w kwestii wyjaśnienia wątpliwości dotyczących treści pisma z 15.12.2014 r., jak również uzyskania informacji publicznej od organu. Przemawia to za przyjęciem, że skarżący uznał udzielone wyjaśnienie za wystarczające, tym bardziej, że przez okres niemalże 5 lat, jakie upłynęły pomiędzy złożeniem przez niego wniosku i otrzymaniem odpowiedzi a złożeniem skargi nie podejmował już żadnych działań mających na celu uzyskanie informacji publicznej. Nie można też nie zauważyć, że skarżący toczą spór sądowy z P S.A. o zawarcie umowy służebności przesyłu oraz o odszkodowanie, a w tej sytuacji korzystanie z prawa dostępu do informacji publicznej może rodzić wątpliwości co do nadużywania tego prawa, które to pojęcie rozumiane jest jako próba korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J.Góral, R.Hauser i J.Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, NSA, W-wa, 2005 r.; wyrok NSA z dnia 16.10.2015 r. I OSK 1992/14; wyrok NSA z dnia 23.11.2016 r., I OSK 1601/15; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r. sygn. akt I OSK 2642/16 ). Argumentem na pozostawanie Spółki w bezczynności nie może być podnoszony w skardze fakt, że na obecnym etapie sporu przed sądem powszechnym Spółka dysponuje dokumentami, o jakie zwracał się skarżący. Nie przedstawiono bowiem dowodu na to, że 5 lat wcześniej, kiedy skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dokumenty te były w posiadaniu tego podmiotu, natomiast aktualnie skarżący nie występowali już o informacje do P S.A.. Należy również przypomnieć, że obowiązek posiadania w swoich zasobach dotyczy tylko tych dokumentów, które dany podmiot wytworzył (np. decyzje, zaświadczenia, itp.) lub których posiadanie jest konieczne dla realizacji jego ustawowych zadań. W tym miejscu wskazać należy na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmioty zobowiązane w rozumieniu tej ustawy nie mają ani uprawnienia ani obowiązku poszukiwania wnioskowanych informacji publicznych w zasobach żadnych innych podmiotów poza własnymi zasobami i archiwami. Z tych przyczyn Sąd uznał, że P S.A. nie można przypisać bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej i w konsekwencji oddalił skargę ZK . W odniesieniu do GK skarga została natomiast oddalona z tego powodu, że nie była ona stroną postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Nie zwracała się o udzielenie tej informacji pismem z 4.11.2014 r. wraz z mężem ZK, ani później. Sam fakt bycia współwłaścicielką działki nr 381 w [...] oraz udziału w postępowaniu o ustanowienie służebności przesyłu nie daje GK legitymacji sądowoadministracyjnej w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, kiedy o taką informację nie występowała. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.