II SAB/Rz 77/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi D. R. na bezczynność Wójta Gminy [....] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej -skargę oddala- II SAB/Rz 77/13 U Z A S A D N I E N I E W dniu 12 lipca 2013 r. (data wpływu do tut. Sądu) D. R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. z 2011 r. Nr 112 poz. 1198 ze zm./, poprzez nieudzielenie informacji w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. D. R. zawnioskował o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podał, że w dniu [...] czerwca 2013 r. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wykazu umów o dzieło zawartych pomiędzy Wójtem Gminy [...] z osobami fizycznymi, osobami prawnymi i jednostkami organizacyjnymi niebędącymi osobami prawnymi, którym ustawy przyznają zdolność prawną oraz rejestru umów zleceń i umów o dzieło - w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 maja 2013 r. Wskazał, że żądana przez niego informacja jest informacją publiczną a do dnia złożenia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił jej, jak też nie wydał decyzji odmownej (zgodnie z art. 16 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Końcowo powołując się na aktualne orzecznictwo sadów administracyjnych podał, że wniesienie skargi do sądu nie wymaga uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Podał, że poza sporem pozostaje, że żądane przez wnioskodawcę informacje są informacjami publicznymi - dotyczą w sposób bezpośredni szeroko rozumianego majątku publicznego. Ta kategoria została ujęta w katalogu konkretyzującym pojęcie informacji publicznej – art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Poza sporem jest również to, że istotą żądania zgłoszonego przez wnioskodawcę jest udostępnienie informacji przetworzonej (umowy o dzieło i umowy zlecenia), tj. udostępnienie informacji która co do zasady wymaga zebrania, zestawienia lub zsumowania informacji znajdujących się w dokumentach dostępnych w urzędzie, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych osób. Zakres żądanej informacji (wszystkie umowy o dzieło i zlecenia) a także okres, którego informacja ma dotyczyć, powoduje, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Jednocześnie Wójt Gminy [...] zaznaczył, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą być i nie są środkiem do wykorzystywania ich w celu występowania z wnioskiem o udzieleni każdej informacji, ponieważ zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Granice ujawnienia informacji zakreśla art. 5 ustawy, który zawiera ograniczenia co do możliwości udostępnienia informacji z uwagi na przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowiący, że informacje przetworzoną uzyskać można w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca wprawdzie wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji jako osoba fizyczna, jednakże jest on również radnym Rady Gminy [...]. Organ poddał w wątpliwość czy nie nastąpiło wykorzystanie mandatu radnego dla celów prywatnych wyłącznie po to by poznać skalę zawartych umów cywilnoprawnych przez Wójta Gminy [...], poznać personalia osób fizycznych, jak również podmioty gospodarcze z którymi zawarto umowy. Zaznaczono, że art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy wprowadza ograniczenia ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W sytuacji gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe (a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie), prawo do informacji podlega ograniczeniu. Imię i nazwisko osoby fizycznej podlega ochronie danych osobowych. Wójt zaznaczył, że konieczność ochrony tych danych nie zwalnia organu od udostępnienia informacji, dlatego też podjął działania mające na celu udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych, tj. pozbawionych danych dotyczących adresu zamieszkania osób fizycznych. Powyższe wymagało przygotowania informacji niejako "specjalnie" dla wnioskodawcy oraz wymagało czasu i zaangażowania osób. Wójt podał, że w okolicznościach sprawy od momentu złożenia wniosku o udostępnienie informacji do ich udostepnienia upłynęło ponad 25 dni, niemniej jednak w tym czasie podejmowano niezbędne czynności w celu sporządzenia żądanej informacji. Zaznaczył, że organ nie dopuścił się bezczynności. W jego ocenie termin w jakim należy udzielić informacji jest terminem instrukcyjnym i jego przekroczenie nie rzutuje na prawidłowość prowadzonego postępowania. W dniu [...] czerwca 2013 r. żądane informacje zostały skarżącemu udostępnione. W piśmie z dnia 18 lipca 2013 r., stanowiącym odpowiedź skarżącego na wezwanie Sądu, D. R. oświadczył, iż mimo udzielenia mu przez organ informacji publicznej skargę podtrzymuje. Wyjaśnił, że otrzymana informacja jest niekompletna (brak jest kilkudziesięciu umów) i nie otrzymał kopii rejestru umów zleceń i umów o dzieło (w tym zakresie winien otrzymać decyzję odmawiającą wydania żądanej informacji), nadto odpowiedź organu otrzymał z naruszeniem art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z wnioskiem o udostępnienie informacji wystąpił jako osoba fizyczna, mieszkaniec gminy [...], a sprawowany przez niego mandat radnego nie ma znaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipa 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a." kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. Skarga na bezczynność organu jest więc dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postepowanie administracyjne, Wyd. 5, s. 378). Uwzględnienie skargi w takim przypadku, w myśl art. 149 P.p.s.a., oznacza wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie skarga D. R. dotyczyła wywodzonej przez skarżącego bezczynności w zakresie rozpatrzenia przez Wójta Gminy [...] wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). W świetle tego przepisu niewątpliwym jest, że wójt gminy jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym w sprawach o udzielenie informacji publicznej do jej udostępnienia (art. 4 ust. 1 pkt 1). Podmiot, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powinien udostępnić tę informację w formie czynności materialnotechnicznej (art. 10 ustawy), albo odmówić jej udostępnienia decyzją (art. 16 ust. 1 ustawy). Możliwe jest również umorzenie postępowania poprzez wydanie decyzji w myśl art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy. Na podjęcie przez organ jednej z tych form działania przewidziany został termin wskazany w art. 13 ust. 1 ustawy. Trzeba też wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadziła legalnej definicji pojęcia "informacja publiczna". Za taką w orzecznictwie przyjmuje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące takie funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok NSA z dnia 12.12.2006 r., I OSK 123/06, LEX 291357, z dnia 17.06.2011 r., I OSK 490/11). Nie jest kwestyjne, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej bez wątpienia mamy do czynienia wówczas, gdy co do wniosku strony organ milczy lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej. Sąd rozpoznający skargę na bezczynność organu administracji, bierze pod uwagę wyłącznie stan prawny i stan sprawy istniejący na dzień oprzekania, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Nadmienić tez należy, że wniesienie skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej – jak trafnie zauważa skarżący – nie jest uzależnione od wcześniejszego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 24.05.2006 r., I OSK 601/05). W sprawie niniejszej bezsporne jest, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy [...] o udostępnienie informacji stanowiących informację publiczną. Powyższy wniosek wpłynął do organu w dniu [...] czerwca 2013 r. i jak również wynika z akt sprawy, odpowiedź na żądaną informację została skarżącemu doręczona w dniu [...] lipca 2013 r. (data uwidoczniona na potwierdzeniu odbioru), co nie jest przez skarżącego kwestionowane. Nie ulega zatem wątpliwości, że Wójt Gminy [...] w prawnie ustalonym terminie (art. 13 ust. 1 ustawy) nie udzielił skarżącemu odpowiedzi. Jednakże dopełnił tej czynności (udzielił odpowiedzi na wnioskowaną informację) przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na jego bezczynność, co oznacza, ze nie pozostaje on w stanie bezczynności i stąd też Sąd nie ma podstaw do uwzględnienia skargi w myśl wcześniej cyt. art. 149 P.p.s.a. Skarżący zasadności skargi na bezczynność Wójta Gminy [...] upatruje w tym, że nadesłana mu informacja jest niezgodna z jego żądaniem – "Przesłany wykaz jest niekompletny, natomiast kopii rejestru umów zleceń i umów o dzieło nie otrzymałem". Przywołał przy tym pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 września 2012 r., NSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 149/12, LEX 1222423, iż przedstawienie informacji innej niż oczekiwana przez wnioskodawcę, informacji niekompletnej, czy też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Sądu, pogląd skarżącego nie zasługuje na akceptację, w szczególności przedstawiona przez niego wyżej argumentacja nie daje podstaw do uznania, że organ pozostawał w bezczynności. Również samo tylko odwołanie się do poglądu zaprezentowanego w wyroku wydanym w innej sprawie – poglądu bez wątpienia słusznego – nie jest wystarczające do uznania zasadności skargi wniesionej na bezczynność Wójta Gminy [...]. Skarżący bowiem nie wyartykułował jasno i precyzyjnie, gdzie - ewentualnie w czym nadesłana mu informacja jest niezgodna z jego żądaniem, zaś lektura pisma z dnia [...] czerwca 2013 r. Wójta Gminy [...] z załączoną informacją (dot. umów zlecenia i umów o dzieło zawartych przez Wójta w okresie styczeń 2011 r. – maj 2013 r.) adresowanego do skarżącego, nie uzasadnia zarzutu podnoszonego przez skarżącego (czyli niezgodności nadesłanej informacji z jego żądaniem). Nadto skarżący nie przedstawił żadnych argumentów, a przede wszystkim dowodów na to, że "przesłany wykaz" jest niekompletny, ani też uprzednio nie wyjaśnił – podnosząc zarzut, iż kopii rejestru umów zleceń i umów o dzieło nie otrzymał – istoty różnicy między wykazem a rejestrem umów w/w, co mogłoby stanowić o skuteczności tego zarzutu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.