II SAB/Rz 77/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Ewa Partyka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku Fundacji z dnia [...] maja 2019 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz strony skarżącej Fundacji kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 25 lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga Fundacji [...] (dalej zwanej: Fundacją lub skarżącą) na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W skardze zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim stanowi normatywną podstawę do udostępniania informacji o działalności jednostek organizacyjnych, w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa oraz naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 - dalej jako: u.d.i.p.) w zakresie, w którym organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez skarżony organ. W oparciu o przedstawione zarzuty Fundacja wniosła o zobowiązanie Wójta do rozpoznania wniosku z dnia 8 maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 8 maja 2019 r. Fundacja złożyła, za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek do Wójta Gminy [...] na adres [...] o udostępnienie informacji publicznych dotyczących przedsięwzięcia w Nadleśnictwie [...] dotyczącego "Przebudowy drogi leśnej w [...]" w zakresie wniosku Nadleśnictwa o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji środowiskowej oraz opinii/uzgodnienia RDOŚ w tej sprawie. Zwrócono się o udostępnienie informacji w formie elektronicznej na wskazany we wniosku adres elektronicznej skrzynki pocztowej lub w formie kserokopii na podany do korespondencji adres Fundacji. Fundacja podniosła, że pomimo upływu terminu na udzielenie informacji, Wójt nie odpowiedział na wniosek, choć został on wysłany na adres poczty e-mail, ogólnie dostępny wskazany w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy. W dniu 28 maja 2019 r. Fundacja przesłała ponownie wniosek na ww oficjalny adres skrzynki elektronicznej Gminy wraz z ponagleniem. Ponadto poinformowała organ, że brak udzielenia informacji będzie oznaczał konieczność złożenia skargi na bezczynność organu. Jednak w dalszym ciągu organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek. Fundacja wskazała, że ustawa nie wymaga, by wniosek składany w formie elektronicznej został sygnowany kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Ugruntowane orzecznictwo dopuszcza przesłanie wniosku do organu w formie elektronicznej na oficjalny adres poczty elektronicznej urzędu. Powołując się na orzecznictwo wyjaśniła, że przy nadaniu wniosku poprzez e-mail, na oficjalnie podany do powszechnej wiadomości elektroniczny adres organu, należy przyjąć istnienie domniemania faktycznego, że tak nadany wniosek dotarł do organu, a także, że to na organie spoczywa obowiązek zapewnienia takich rozwiązań technicznych, aby wszystkie e-maile zaadresowane na oficjalny adres organu docierały bezpośrednio do niego. Fundacja zaznaczyła, że termin na udostępnienie wnioskowanej informacji upłynął z dniem 22 maja 2019 r. Uzasadniając wniosek o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa skarżąca podniosła, że Wójt w żaden sposób nie zareagował na wnioski, mimo że Fundacja była uprawiona do złożenia skargi na bezczynność już w dniu 23 maja 2019 r. Pomimo tego faktu, złożyła raz jeszcze wniosek z ponagleniem, jednak nie otrzymała odpowiedzi. W odpowiedzi na złożoną skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z zawnioskowanych w jej treści dokumentów oraz nieobciążanie go kosztami postępowania. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ wyjaśnił, że przed otrzymaniem pisemnej skargi Fundacji na bezczynność, nie otrzymał wniosku Fundacji o udostępnienie informacji publicznej, ani w formie elektronicznej, ani w żadnej innej. Podniósł, że nie miał możliwości wcześniejszego, tj. przed datą doręczenia skargi, udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej - wobec braku wiedzy o skierowaniu wniosku i możliwości zapoznania się z jego treścią. Organ zaznaczył, że prowadzi rejestr wniosków o udostępnienie informacji publicznej, gdzie skrupulatnie są wpisywane wszystkie wnioski, które wpłyną zarówno drogą elektroniczną jak i pocztą tradycyjną, czy też są wnoszone osobiście. Z załączonego wyciągu nie wynika, aby do organu wpłynął wniosek skarżącej. Również z wydruków wiadomości e-mail nie wynika, aby taki wniosek do organu wpłynął. Organ wyjaśnił, że nie jest w stanie dostarczyć historii zablokowanych przez filtr antyspamowy wiadomości e-mail z uwagi na to, że firma, która obsługuje serwer jest firmą zewnętrzną i archiwizuje te wiadomości jedynie przez okres miesiąca, ponieważ dziennie do organu drogą e-mailową wpływa około 2 tysiące spamów. Ponadto poczta organu stosuje system tzw. autoryzacji - korzysta z narzędzi antyspamowych. Gdyby więc Fundacja wysyłała wniosek do organu, otrzymałaby wiadomość zwrotną, celem weryfikacji, czy wysłana do organu wiadomość nie pochodzi ze źródła spamu. Gdyby Fundacja dokonała autoryzacji poprzez wysłanie e-maila lub kliknięcie w podany w tej wiadomości link, wniosek byłyby doręczony i rozpatrzony terminowo. Organ podkreślił, że stosowanie odpowiednich filtrów pocztowych może utrudniać dotarcie do adresata niektórych wiadomości, lecz ich użycie jest uzasadnione względami bezpieczeństwa informatycznego. Z powyższych względów postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej zostało wszczęte dopiero w dniu 8 lipca 2019 r., kiedy do organu wpłynęła przedmiotowa skarga na bezczynność. Jak wyjaśnił organ, udostępnił żądaną informację publiczną drogą e-mailową w dniu 22 lipca 2019 r., w zakresie, w jakim informacje te posiadał, dokonując tych czynności w ustawowym terminie. Zdaniem organu wniosek nie został wysłany, ponieważ dotarłby do organu tak jak inne wnioski o udostępnienie informacji publicznej, o czym świadczą załączone do skargi dowody, tj.: zrzut ekranu poczty e-mail organu z dnia 7-9 maja 2019 r., zrzut ekranu poczty e-mail organu z dnia 27-30 maja 2019 r., wydruk wiadomości e-mail z dnia 22 lipca 2019 r. oraz wyciąg z rejestru wniosków o udostępnienie informacji publicznej 2019 r. W ocenie organu istnieją poważne wątpliwości w zakresie wiarygodności załączonego do skargi wydruku z poczty elektronicznej – przedmiotowego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wydruk wygląda na kserokopię wydruku o słabej jakości, a ponadto wygląda jakby był kserokopią kilku nałożonych na siebie kartek, celowo ustawionych tak aby całościowo wyglądały jak jeden dokument. Według organu świadczą o tym linie pionowe i poziome. Jak wyjaśniono, taki efekt otrzymuje się, gdy chce się otrzymać jakiś dokument, który w rzeczywistości nie istnieje. Zdaniem organu wydruk mógł zostać spreparowany na użytek bezzasadnej skargi. Organ stanął na stanowisku, że załączony przez Fundację wydruk wiadomości e-mail tak czy inaczej nie jest dokumentem, a tylko ten może być przedmiotem dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Niezależnie od powyższego, wydruk stanowi jedynie dowód sporządzenia przedmiotowego wniosku, nie jest natomiast równoznaczny z dowodem jego wysłania, a tym bardziej doręczenia adresatowi. Podniesiono również, że ciężar dowodu świadczącego o wniesieniu wniosku do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej obciąża wnioskodawcę, a nie adresata wniosku. Tego zaś Fundacja nie wykazała. W piśmie procesowym z dnia 21 sierpnia 2019 r. Fundacja wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych na płycie CD, na okoliczność sporządzenia i wysłania wniosku o informację publiczną oraz potwierdzenia, że wiadomość e-mail opuściła serwer nadawcy. Ustosunkowując się do zarzutów organu odnośnie wiarygodności załączonego do skargi wydruku z poczty elektronicznej Fundacja wyjaśniła, że "linie pionowe i poziome" w wydruku wiadomości wynikają z tego, że dwa e-maile z dnia 8 maja 2019 r. i 28 maja 2019 r. nie zostały wydrukowane oddzielne, ale jako e-mail z dnia 28 maja 2019, który jest kontynuacją poprzedniej korespondencji z dnia 8 maja 2019 r. W taki sposób wydruki robi program komputerowy, z którego korzysta skarżąca. Potwierdza to także adres https, który figuruje w prawej, górnej części wydruku i świadczy o tym, że wydruk został wykonany bezpośrednio ze skrzynki e-mail. Na płycie skarżąca załączyła dokumenty: printscreen ze skrzynki nadawczej pierwszego e-maila z dnia 8 maja 2019 r. z godziny 14:21, printscreen widoku pierwszego maila z dnia 8 maja 2019 r. - po naciśnięciu opcji "zapisz e-mail jako pdf", printscreen ze skrzynki nadawczej drugiego emaila z dnia 28 maja 2019 r. z godziny 13:26, kiedy to zostało wysłane przypomnienie o niezałatwieniu wniosku, printscreen widoku drugiego maila z dnia 28 maja 2019 r. - po naciśnięciu opcji "zapisz e-mail jako pdf", wiadomości e-mail z dnia 8 maja 2019 r. zapisanej w pliku w formacie pdf, na okoliczność jak wygląda plik przygotowany do wydruku, wiadomości e-mail z dnia 28 maja 2019 r. zapisanej w pliku w formacie pdf, na okoliczność jak wygląda plik przygotowany do wydruku, wiadomości e-mail z dnia 13 sierpnia 2019 r. z informacją z firmy home.pl, która jest odpowiedzialna za obsługę serwera poczty [...], która przesłała logi wiadomości przesyłanej na adres [...], potwierdzające, że takie wiadomości e-mail rzeczywiście istniały, a nie - jak sugeruje organ - zostały spreparowane, oraz że opuściły serwer nadawcy, o czym świadczy komenda "REMOTE OK". Zdaniem Fundacji wysłane do organu wiadomości mogły przykładowo zostać przypadkiem usunięte lub znaleźć się w folderze SPAM. Jednak to rzeczą organu jest takie zorganizowanie odbioru korespondencji, żeby umożliwić swobodny przepływ e-maili. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej zwana "P.p.s.a.". W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie było przedmiotem sporu, że informacje, o których udostępnienie zwróciła się skarżąca mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Poza sporem było także, że żądane informacje, w takim zakresie w jakim były w posiadaniu organu, zostały udostępnione Fundacji w dniu 22 lipca 2019 r. po złożeniu w dniu 8 lipca 2019 r. skargi na bezczynność. Jak wynika z przedłożonych przez stronę skarżącą dowodów pierwszy wniosek znak [...] o udostępnienie informacji, a to: 1) wniosku Nadleśnictwa [...] o wydanie opisanej bliżej decyzji o warunkach zabudowy, 2) decyzji o warunkach zabudowy, 3) decyzji środowiskowej, 4) opinii/uzgodnienia RDOŚ w tej sprawie w formie elektronicznej na adres e – mail: [...] lub w formie kserokopii na adres Fundacji został przez skarżącą wysłany na adres e-mail: [...] w dniu 8 maja 2019 r. Ww adres podany jest w BIP organu. Wobec braku jakiekolwiek reakcji na wniosek, w dniu 28 maja 2019 r. na ten sam adres e – mail Fundacja wysłała kolejnego e-maila, w którym powołała się na upływ terminu na udzielenie odpowiedzi na wcześniejszy wniosek i jeszcze raz poprosiła o udzielenie informacji. Wobec dalszego braku odpowiedzi ze strony organu, w dniu 8 lipca 2019 r. została złożona skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Wbrew zarzutom organu dopuszczalne było przeprowadzenie dowodów załączonych do skargi i pisma procesowego skarżącej z dnia 21 sierpnia 2019 r. Pozwala na to przepis art. 308 k.p.c. mający odpowiednie zastosowanie przed sądem administracyjnym na mocy art. 106 § 5 P.p.s.a. Sąd zauważa, że także w postępowaniu uproszczonym, kiedy sprawa jest rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, możliwe i czasem konieczne jest przeprowadzenie dowodów z dokumentów, których pojęcie, według aktualnie obowiązujących przepisów k.p.c. jest szersze aniżeli jedynie dokument papierowy – prywatny i urzędowy zdefiniowane w art. 244 i art. 245 k.p.c. Jeżeli Sąd nie wziąłby pod uwagę wydruków e – maili to w sytuacji elektronicznej korespondencji oznaczałoby to niemożność oceny, czy organ pozostawał w bezczynności. Skoro dopuszczalne jest wnioskowanie o udostępnienie informacji publicznej w drodze e – maila wysłanego na ogólne dostępny adres organu to możliwe jest wykazywanie powyższego przed sądem administracyjnym. Ponadto Sąd podkreśla, że organ nie odniósł się w żaden sposób do pisma procesowego Fundacji z dnia 21 sierpnia 2019 r. i załącznika do niego, mimo że zostało ono przesłane przez stronę skarżącą bezpośrednio pełnomocnikowi zgodnie z art. 66 § 1 P.p.s.a. Wobec wskazania w odpowiedzi na skargę, że organ korzysta z narzędzi antyspamowych i podania, że nie można było już dotrzeć do materiałów archiwalnych z uwagi na ich usuwanie przez firmę zewnętrzną po miesiącu (str. 2 odpowiedzi na skargę) także na zasadzie art. 230 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że strona skarżąca obydwa ww e-maile wysłała na adres mailowy [...], który jest oficjalnym adresem e-mail podanym w BIP organu. Wiadomości te jednak nie zostały odebrane przez pracowników Urzędu, na skutek stosowania zabezpieczeń antyspamowych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własne prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Zatem twierdzenia organu o zatrzymaniu przedmiotowego wniosku przez filtr antyspamowy jego poczty elektronicznej nie mogą stanowić usprawiedliwienia opóźnienia w załatwieniu wniosku ani podstawy do przyjęcia, że wniosek nie został złożony. Wskazać przy tym trzeba, że filtr antyspamowy nie kasuje wybranych wiadomości, a jedynie przenosi je do folderu "spam" w skrzynce odbiorczej adresata. Oznacza to, że organ mógł zapoznać się z żądaniem wniosku, zwłaszcza, że w temacie wiadomości wskazano: "wniosek o informację" (analogicznie jak w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15 – wskazywane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne pod internetowym adresem www.cbois.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu Fundacja w konkretnych okolicznościach wykazała, że wnioski z 8 maja 2019 r. i 28 maja 2019 r. zostały wysłane na oficjalny adres e-mail strony przeciwnej. W takiej sytuacji w gestii strony przeciwnej było takie zorganizowanie przeglądu folderu ze spamem w swojej skrzynce odbiorczej aby możliwe było "wyłowienie" wniosków skarżącej. Jak podkreślił NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2946/15) z przepisów art. 10 ust. 2 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że adresat wniosku jest zobligowany, w miarę możliwości, do niezwłocznego udostępnienia żądanej informacji publicznej. W myśl art. 10 ust. 2 u.d.i.p. informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Cytowana regulacja zmierza do odformalizowania, uproszczenia i przyspieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, co wskazuje na zasadniczą możliwość obrania dowolnej formy wniosku, w tym elektronicznej za pośrednictwem poczty e-mail. Wobec prawnej dopuszczalności wnoszenia wniosków o udostępnienie informacji publicznej także drogą elektroniczną, należy stwierdzić, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres wniosków (ww postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15). Tym samym ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej, pisma, skierowanego na oficjalnie dostępne adresy poczty elektronicznej organu, obciążało ten organ, a nie wnioskodawcę. W ocenie Sądu przedstawionymi dowodami Fundacja dostatecznie wykazała wysłanie e-maila zawierającego wniosek o informację publiczną. Po zestawieniu wcześniej podanych dat złożenia wniosków z datą udzielenia na nie odpowiedzi, nie ulega wątpliwości, że organ nie dotrzymał terminu 14 dni wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Udzielenie informacji dopiero po wniesieniu przez Fundację skargi powoduje, że skarga była zasadna w chwili jej złożenia. Mimo dość znacznego przekroczenia terminu, Sąd wziął jednak pod uwagę, że informacje zostały udostępnione po wpłynięciu skargi oraz że nie zostały one udostępnione wcześniej tylko ze względu na stosowane zabezpieczenia antyspamowe i być może nieświadomość możliwości przeniesienia takich wniosków do folderu spam a nie na skutek "złej woli" pracowników urzędu w tym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ powinien jednak wyciągnąć w tym zakresie stosowne wnioski i podjąć działania, które zapobiegną podobnym sytuacjom w przyszłości. W ocenie Sądu dowody przedstawione przez stronę skarżącą były wiarygodne. Te zaś przedstawione przez organ miały podstawowy mankament, że nie wykazywały, że istotnie wiadomości e-mail pochodzące od Fundacji nie dotarły do wskazanej w adresie skrzynki odbiorczej nawet do folderu spamu. Organ nie może wywodzić korzystnych dla siebie skutków prawnych z faktu, że w stosunkowo krótkim okresie (po upływie miesiąca) firma zewnętrzna usuwa archiwum spamu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I i II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. W kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. W pkt III wyroku ujęto: wpis od skargi, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego stosowne do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).