II SAB/Rz 80/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 września 2021 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego P. D. z dnia 2 czerwca 2021 r. w zakresie punktu 1 – 4 i 6 – 7 w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w zakresie punktu 5 wniosku; IV. zasądza od Komendanta Miejskiego Policji na rzecz skarżącego P. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi P. D. (dalej jako: "skarżący") jest bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] (dalej: "Komendant" lub "organ") w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 2 czerwca 2021 r. skarżący, powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176; dalej: "u.d.i.p."), zwrócił się do organu o udzielenie drogą elektroniczną na podany adres e-mail informacji publicznej dotyczącej policjanta M. M., po jej zanonimizowaniu, obejmującej: życiorys, kopię dyplomu ukończenia szkoły średniej i wyższej oraz szkoły policyjnej, informację o przebiegu drogi zawodowej, kopię mianowania na policjanta, kopię oświadczenia majątkowego, kopię aktualnych badań psychiatrycznych, informację o wysokości wynagrodzenia brutto za ostatni miesiąc. W piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. L.dz. [...] organ wyjaśnił, że w zakresie pkt 7 wniosku, wysokość wynagrodzenia policjantów reguluje Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. 2020 r. poz.1988). Odnośnie wnioskowanej kopii oświadczenia majątkowego, Komendant podał, że w tym przypadku nie znajdą zastosowania przepisy u.d.i.p., lecz ustawy o Policji, która zawiera kompleksową regulację w tym zakresie. Organ wyjaśnił, że prawo wglądu do treści oświadczeń o stanie majątkowym składanych przez policjantów oraz przetwarzania danych w nich zawartych, zgodnie ze wskazaną ustawą przysługuje właściwym w sprawach osobowych przełożonym lub osobom przez nich upoważnionym, a także Inspektorowi Nadzoru Wewnętrznego, natomiast informacje tam zawarte stanowią tajemnice prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba, że policjant, który złożył oświadczenie wyrazi pisemną zgodę na ich ujawnienie. Jedynie informacji zawarte w oświadczeniach o stanie majątkowym osób pełniących funkcje organów Policji są publikowane bez ich zgody w BIP. W zakresie pozostałych żądanych informacji, Komendant wyjaśnił, że zawierają one treści o charakterze informacji publicznej potwierdzającej kompetencje konkretnego funkcjonariusza Policji, jednak same w sobie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej. Z powyższych względów Komendant uznał, że zasadna jest odmowa udostępnienia tych informacji, gdyż nie spełniają one kryterium informacji publicznej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniania na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W nawiązaniu do powyższych zarzutów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku. Podniósł, że co prawda organ udzielił odpowiedzi na złożony wniosek, jednak nie udostępnił żądanych informacji, a zatem w jego ocenie termin na udostępnienie informacji publicznej upłynął po 14 dniach od złożenia wniosku. Zaznaczył, że żądane informacje dotyczyły funkcjonariusza, w związku z czym Komendant miał obowiązek ich udostępnienia, odmowa zaś winna mieć formę decyzji. Zdaniem skarżącego brak po stronie organu dobrej woli poddania się kontroli obywatelskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a w dalszej kolejności o oddalenie skargi. Komendant podał, że zachowując ustawowy termin powiadomił wnioskodawcę, że informacja o jaką się ubiega nie ma charakteru informacji publicznej, co w ocenie organu stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego, Komendant wskazał, że dokumenty, o które wnioskuje skarżący nie należą do kategorii informacji publicznej, dlatego odmowa ich udostępnienia nie następuje w formie decyzji wskazanej w u.d.i.p. Organ wyjaśnił, że wnioskowane informacje, pomimo pozostawania w merytorycznym związku z nawiązaniem i przebiegiem służby funkcjonariusza, nie dotyczą bezpośrednio pełnienia przez niego funkcji publicznej. Zwrócił również uwagę, że skarżący domaga się przesłania tych dokumentów w formie zanonimizowanej, co potwierdza fakt, że wnosi o przesłanie dokumentów, a nie informacji czy danych z dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Na podstawie art. 119 pkt 4 i 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że przy orzekaniu bierze pod uwagę z urzędu także i takie naruszenia prawa, które nie zostały objęte skargą (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do § 2 tego przepisu, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ; dalej: "u.d.i.p.") wynika, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 tej ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, stanowiąc realizację zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jednego z praw politycznych - prawa do informacji o sprawach publicznych. Przedmiotem skargi P. D. jest bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wnioskiem z 2 czerwca 2021 r. zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej dotyczącej wymienionego z imienia i nazwiska policjanta poprzez udostępnienie 1. życiorysu, 2.kopii dyplomu ukończenia szkoły średniej i wyższej oraz szkoły policyjnej, 3.informacji o przebiegu drogi zawodowej, 4. kopii mianowania na policjanta, 5. kopii oświadczenia majątkowego, 6. kopii aktualnych badań psychiatrycznych, 7.informacji o wysokości wynagrodzenia brutto za ostatni miesiąc, po anonimizacji. W sprawie bezsporne jest, że organ, do którego skierowano wniosek jest organem obowiązanym w myśl u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej. Kwestią sporną była natomiast kwalifikacja żądanych informacji jako informacji publicznej. Na podstawie art. 5 ust. 2: prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. A contrario informacja o osobach pełniących funkcje publiczna związane z pełnieniem tej funkcji stanowią informację publiczną. Odpowiadając na wniosek w przewidzianym ustawą terminie, organ stwierdził że żądana w pkt 1 -4 i 6 informacja nie stanowi informacji publicznej, odnośnie żądania w pkt 5 dotyczącego oświadczenia majątkowego, że kompleksową regulację w tym zakresie zawiera ustawa o Policji, przez co przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania, odnośnie zaś pkt 7 dotyczącego wynagrodzenia policjanta odesłał do Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat. Sąd stwierdza prawidłowość postępowania w zakresie pkt 5. W istocie odnośnie prawa do żądania przez skarżącego kopii oświadczenia majątkowego wskazanego funkcjonariusza Policji należy zauważyć, że kompleksową regulację w tym zakresie zawiera ustawa o Policji, której obejściu nie mogą służyć przepisy u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p.: przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi,(...). W myśl art. 62 ust. 2 ustawy o Policji, policjant jest obowiązany złożyć oświadczenie o swoim stanie majątkowym, w tym o majątku objętym małżeńską wspólnością majątkową, przy nawiązywaniu lub rozwiązywaniu stosunku służbowego lub stosunku pracy, corocznie oraz na żądanie przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Prawo wglądu do ich treści i przetwarzania danych w nich zawartych, w tym przeprowadzenia analizy zgodności ze stanem faktycznym – zgodnie z ust. 4 tego artykułu – przysługuje właściwym w sprawach osobowych przełożonym lub osobom przez nich upoważnionym, a także Inspektorowi Nadzoru Wewnętrznego. Istotna dla niniejszej sprawy pozostaje treść ust. 5, zgodnie z którym informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba że policjant który złożył oświadczenie wyraził pisemną zgodę na ich ujawnienie, z zastrzeżeniem ust. 7 (w myśl tego przepisu, tylko informacje zawarte w oświadczeniach o stanie majątkowym osób pełniących funkcje organów Policji są publikowane, bez ich zgody, na właściwych stronach Biuletynu Informacji Publicznej, z wyłączeniem danych dotyczących daty i miejsca urodzenia, numeru PESEL oraz miejsca zamieszkania i położenia nieruchomości). W tym zakresie udzielona przez organ odpowiedź jest prawidłowa. W pozostałym zakresie Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem organu. Policjant należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne i co do zasady informacje dotyczące podejmowanych przez niego w ramach obowiązków służbowych działań - mieszczących się w ustawowych kompetencjach Policji - są informacją publiczną. Wprawdzie przepisy u.d.i.p. nie definiują pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" , jednak zasada spójności systemu prawnego pozwala posiłkować się definicją tego pojęcia funkcjonującego na gruncie ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny ( Dz.U. 2020 r., poz. 1444) art. 115 § 19, zgodnie z którym osobą taką jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową (stosownie do art. 115 § 13 pkt 7 Kodeksu karnego, funkcjonariuszem publicznym jest m.in. funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego; takim funkcjonariuszem bez wątpienia jest zatem policjant). Jak wyżej wskazano z wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika wprost, że udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Zasadniczo więc (z wyjątkiem oświadczenia majątkowego) żądanie skarżącego udzielenia wnioskowanych informacji zawierających życiorys funkcjonariusza, kopię jego dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i policyjnej, informacji o przebiegu drogi zawodowej, kopii aktu mianowania na policjanta oraz kopii aktualnych badań psychiatrycznych, a także informacji o wysokości wynagrodzenia obejmowało informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Sąd zauważa, że mogą istnieć ograniczenia w udostępnieniu takiej informacji, np. z uwagi na sferę prywatności osoby funkcjonariusza. W takim przypadku dokumenty urzędowe nie tracą charakteru informacji publicznej, natomiast podlegają ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W myśl tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wówczas organ, uznając, że zachodzą przesłanki, o jakich wyżej mowa, odmawia udostępnienia takiej informacji, jednakże stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.p., ma obowiązek wydać decyzję w tym przedmiocie. W rozpoznawanej sprawie do dnia wniesienia skargi żądanej informacji (w żądanej formie) nie udostępniono, nie została też wydana wspomniana wyżej decyzja, co oznacza pozostawanie Komendanta Miejskiego Policji w [...] w bezczynności. Nie było wystarczające w zakresie żądania w pkt 7 dotyczącego informacji o wysokości wynagrodzenia odesłanie do regulującego tą kwestię rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia regulują ogólne zasady ustalania wysokości wynagrodzenia w tym wynagrodzenia zasadniczego, ale wskazują również na dodatkowe zmienne związane: z wysługą lat, zaszeregowaniem, czy chociażby przyznanymi dodatkami, które kształtują wynagrodzenie konkretnego policjanta, a tego dotyczył wniosek. Bez wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie pozostaje powołany w sprawie wyrok WSA w Rzeszowie. Nie ma on charakteru wiążącego w sprawie, ponieważ został wydany w innym postępowaniu. Sąd w składzie orzekającym nie zgadza się ze stanowiskiem, że określona przez wnioskodawcę forma żądania tj. kopie dokumentów pozbawiła niejako zwarte w tych dokumentach informacje charakteru publicznego i uzasadniała odmowę ich udostępnienia. Bez wątpienia żądane dokumenty stanowią informację publiczną, dotyczą w głównej mierze kwalifikacji danego policjanta do wykonywania powierzonych zadań. Natomiast jeśli organ stwierdzi, że jakaś część dokumentu nie zawiera informacji, której można byłoby przypisać takie cechy, w związku z czym uczynienie zadość żądaniu co do formy nie jest możliwe, powinien zwrócić się do wnioskodawcy o zmianę formy żądania – art. 14 ust. 2 u.d.i.p., umożliwiającej udostępnienie wyłącznie informacji o charakterze publicznym. Udzielenie wyłącznie odpowiedzi negatywnej, bez uprzedniego wezwania, było w ocenie Sądu prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w zakresie pkt 1-4 i 6-7 na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie Sąd stwierdza, że bezczynność nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. Organ w przewidzianym ustawą terminie udzielił odpowiedzi powołując się przy tym na stanowisko WSA w Rzeszowie. Stanowisko to nie zostało przez Sąd w składzie orzekającym zaakceptowane, co nie może jednak oznaczać, że organ dopuścił się kwalifikowanej formy naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w punkcie II wyroku. W zakresie pkt 5 Sąd oddalił skargę z powodów wskazanych na wstępie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, 205 §1, 209 p.p.s.a.