II SAB/Rz 82/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi G. D. na bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej [...] w przedmiocie przyznania prawa wykonywania zawodu lekarza dentysty -skargę oddala- Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez G.D. reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego K.M. jest bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej [...] przedmiocie przyznania G.D. prawa wykonywania zawodu lekarza dentysty. Skarżący zarzucił organowi administracji publicznej naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 6a ust. 1 i ust. 1a oraz art. 19 d ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 1996r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (tekst jednolity Dz.U. 2011, nr 277, poz. 1634), zwanej dalej "ustawą" poprzez naruszenie terminów załatwienia sprawy. Wniósł o zobowiązanie Okręgowej Rady Lekarskiej [...] do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 7 dni od doręczenia akt organowi administracji publicznej; ustalenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., Okręgowej Radzie Lekarskiej [...] grzywny w wysokości 5-krotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej; wymierzenie, na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Okręgowej Radzie Lekarskiej [...] grzywny w razie przekroczenia terminu do przekazania tut. Sądowi akt administracyjnych oraz zasądzenie od Okręgowej Rady Lekarskiej [...] na rzecz skarżącego G.D. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej, nie wyłączając kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 6a ust. 1 i ust. 1a oraz art. 19 d ust. 5 ustawy Okręgowa rada lekarska przyznaje prawo wykonywania zawodu lekarza albo ograniczone prawo wykonywania zawodu lekarza albo odmawia przyznania tego prawa niezwłocznie po złożeniu wszystkich dokumentów określonych ustawą nie później jednak niż w terminie miesiąca od dnia ich złożenia. W przypadku stwierdzenia w dokumentach braków formalnych okręgowa rada lekarska, w terminie 14 dni od dnia otrzymania dokumentów, wzywa do ich uzupełnienia. Do uchwał okręgowej rady lekarskiej lub Naczelnej Rady Lekarskiej w sprawie wpisu, odmowy wpisu i wykreślenia wpisu z rejestru stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące decyzji administracyjnych. W rozpatrywanej sprawie nie ma przepisów odrębnych, które nakazywałyby stosowanie innych terminów do prowadzenia postępowania, zastosowanie zatem w tym zakresie mają przepisy k.p.a., tj. art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. Skarżący podał, że wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2014r. wystąpił do Okręgowej Rady Lekarskiej [...] o przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarza dentysty, wpis na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej [...] oraz Okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów. Ww. organ pismem z dnia [...] maja 2014r. poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 10 września 2014r. z powodu konieczności zasięgnięcia opinii Komisji Etyki Lekarskiej. W odpowiedzi na pisma wnioskodawcy z dnia [...] czerwca 2014r. oraz [...] lipca 2014r. organ poinformował stronę, iż rozpoznanie jej wniosku w przepisanym terminie nie jest możliwe z uwagi na braki formalne wniosku oraz konieczność wystąpienia o opinię do Komisji Etyki Lekarskiej w sprawie nienagannej postawy etycznej lekarza. Skarżący podniósł, że pomimo obowiązku niezwłocznego sprawdzenia wniosku pod względem formalnym i ew. wezwania strony do usunięcia istniejących braków formalnych uniemożliwiających nadanie sprawie dalszego biegu, Okręgowa Izba Lekarska [...] dopiero pismem z dnia [...] lipca 2014r. ([...]) - wezwała wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, zakreślając niedopuszczalny, bo siedmiodniowy termin do dokonania tej czynności, pod rygorem negatywnego rozpoznania wniosku. Oznacza to, że organ I instancji zwlekał niemal 3 miesiące z wezwaniem skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez złożenie brakującego podpisu, aby później suponować w treści pisma z dnia [...] lipca 2014r., że zakreślony ustawą termin zakończenia sprawy nie mógł być zachowany z przyczyn leżących po stronie skarżącego, bowiem ten dopuścił się braków formalnych pisma. Warunkiem przyznania prawa wykonywania zawodu lekarza dentysty jest prezentowanie nienagannej postawy etycznej przez osobę ubiegającą się o przyznanie takiego prawa, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 5 ustawy. Ustawa w odniesieniu do obywateli Rzeczpospolitej Polskiej nie przewiduje jakiegokolwiek trybu uprzedniego zasięgania opinii Komisji Etyki Lekarskiej w zakresie prezentowanej postawy etycznej osoby ubiegającej się o przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarza dentysty. Stosownie do treści art. 6 ust. 2 pkt 2 za wystarczające w zakresie spełnienia tego wymagania jest złożenie stosownego oświadczenia przez lekarza. Istotnie, w zakresie dotyczącym wnioskodawcy wydane zostały dwie uchwały: pierwsza z dnia [...] października 2012r. nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej, druga zaś w dniu [...] kwietnia 2013r. Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej nr [...] - jednakże dotyczą sprawy objętej - na moment złożenia wniosku oraz oświadczenia - zatarciem skazania z mocy prawa, co kwalifikuje wnioskodawcę, jako osobę niekaraną, wobec której nie toczą się postępowania karne lub karno-skarbowe, która wykazuje nienaganną postawę etyczną. Jednocześnie okoliczność braku złożenia oświadczenia zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym nigdy nie była przedmiotem postępowania dyscyplinarnego w sprawie odpowiedzialności zawodowej za naruszenie zasad etyki lekarskiej, zaś postępowanie dot. złożenia nieprawdziwego oświadczenia w postępowaniu o przyznaniu prawa wykonywania zawodu lekarza dentysty prawomocnie umorzone postanowieniem Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] lutego 2013r. Tym samym, organ I instancji działał bez podstawy prawnej przedłużając termin załatwienia sprawy z powołaniem się na konieczność zasięgnięcia opinii Komisji Etyki Lekarskiej. Niemniej, z ostrożności procesowej skarżący podniósł, że okoliczność przedłużenia terminu rozstrzygnięcia sprawy do dnia [...] września 2014r. z powodu braku możliwości zebrania członków Komisji Etyki Lekarskiej z uwagi na okres urlopowy - nie jest wystarczającą podstawą o której mowa w art. 35 § 5 in fine k.p.a. Przyczyną niezależną od organu nie jest bowiem przeszkoda natury organizacyjnej. Ponadto pismo z dnia [...] lipca 2014r. wskazuje jedynie na termin wykonania czynności stricte technicznej, polegającej dopiero na skierowaniu sprawy do rozpatrzenia, a to nie jest równoznaczne z wyznaczeniem terminu "załatwienia sprawy", o czym mowa w art. 36 k.p.a. W ocenie strony, opisane czynności Okręgowej Rady Lekarskiej [...] nie wyczerpywały przesłanek z art. 36 k.p.a., gdyż po pierwsze - nie tylko nie określały jednoznacznie terminu załatwienia sprawy, ale po drugie - wskazywały na przyczyny, których nie można ocenić jako niezależne od organu, skoro związane były z organizacją jego pracy. Czynności te nie pozostawały ponadto w związku z merytorycznym rozpatrywaniem sprawy, bowiem w istocie nie były czynnościami procesowymi zmierzającymi do jej załatwienia. Rzeczą organu jest taka organizacja pracy, aby sprawy były rozpoznawane w terminach prawem przewidzianych, a o niemożliwości dochowania terminu strony winny być zawiadamiane jak najszybciej, zaś korzystanie z instytucji przedłużenia terminu miało miejsce wyjątkowo, zgodnie z intencją ustawodawcy. Nie można wszak pomijać okoliczności, że przepis art. 35 § 1 zapewnia realizację naczelnej zasady prawa procesowego, tj. zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 k.p.a., co powoduje, że wyjątki od tej zasady, przewidziane w art. 35 § 3 i art. 36 kpa. mogą być stosowane w ograniczonym zakresie, w sytuacjach ściśle określonych przez ustawodawcę. Zdaniem skarżącego w rozpoznawanej sprawie, czynności organu sprowadzające się wyłącznie do zapowiedzi zainteresowania się sprawą w postępowaniu wszczętym wniesionym wnioskiem dopiero po dniu [...] września 2014r., która do tego czasu będzie pozostawała bez dalszego biegu, należało rozważać w kategoriach bezczynności, a nie przewlekłości. Skarżący wniósł o uznanie bezczynności za stan rażąco naruszający prawo, bowiem organ nie podejmował skutecznych czynności zmierzających do zakończenia postępowania, w zamian oferując wykonywanie czynności pozornych. Uzasadniając wniosek o zwrot kosztów pełnomocnik wskazał, że jego nakład pracy, charakter sprawy oraz wkład w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia przesądziły i usprawiedliwiły przyznanie dwukrotności stawki minimalnej. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Lekarska [...] wniosła o jej oddalenie. Organ szeroko i szczegółowo opisał czynności podejmowane w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w powyższej sprawie wskazując, iż nie sposób zgodzić się z zarzutem przewlekłości postępowania. Zwrócił uwagę na kierowane do skarżącego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia [...].05.2014r. oraz z dnia [...].07.2014. Organ wyjaśnił także, że w dniu [...].05.2014r. skarżący wycofał w siedzibie Izby wniosek o przeniesienie i wpisanie na listę członków oraz wpis do rejestru Okręgowej Izby Lekarskiej [...], w zamian złożył wniosek o przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarza dentysty, wpisanie na listę członków oraz wpis do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej [...]. Poprzednio złożone przez skarżącego dokumenty w dniu [...].04.2014r. załączono do nowego wniosku. Organ wskazał, że treść uchwały Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej z dnia [...] października 2012r., nr [...], o odmowie przyznania prawa wykonywania zawodu G.D. z uwagi na naganną postawę etyczną, wynikającą ze złożenia nieprawdziwego oświadczenia w zakresie spełniania wymogu nienagannej postawy etycznej przesądzała o konieczności ustalenia, czy przeciwko G.D. prowadzone było/jest postępowanie wyjaśniające przed Okręgowym Rzecznikiem Odpowiedzialności Zawodowej, Okręgowym Sądem Lekarskim lub Komisją Orzekającą. Fakt, że toczyło się przeciwko G.D. postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, jak i to został ukarany wyrokiem karnym za przestępstwo z art. 270 § 1 kk, art. 272 kk. spowodowały, że zasadnym stało się zwrócenie do Komisji Etyki OIL [...] celem uzyskania opinii w niniejszej sprawie. W dniu 18.07.2014r. została podjęta uchwała Komisji Etyki OIL [...] przedmiocie wydania ww. opinii, podpisana i dostarczona przez przewodniczącego Komisji w dniu [...].08.2014r. do tut Izby. Czas oczekiwania na uzyskanie odpowiedniej dokumentacji i informacji z OIL, a także od Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej, jak również czas oczekiwania na opinię Komisji Etyki OIL [...] spowodował, iż nie można było w czasie przewidzianym w art. 6a ust. 1 ustawy wydać stosownego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze te okoliczności, stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 36 k.p.a., już w dniu [...] maja 2014r. Wysłano do skarżącego pismo informujące go, iż sprawa nie może zostać rozpoznana w terminie ustawowym. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Czas oczekiwania na pozyskanie stosownej dokumentacji z Centralnego Rejestru Ukaranych Lekarzy, z OIL, od Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej, od Komisji Etyki OIL [...] nie może być oceniany przez skarżącego, jako zawiniony przez OIL, albowiem ta okoliczność nie zależy od woli organów OIL [...]. Podkreślić należy, że zgodnie art. 4 ustawy, lekarz ma obowiązek wykonywać zawód, zgodnie ze wskazaniami aktualnej wiedzy medycznej, dostępnymi mu metodami i środkami zapobiegania, rozpoznawania i leczenia chorób, zgodnie z zasadami etyki zawodowej oraz z należytą starannością. Na te zasady etyki zawodowej wyraźnie też wskazuje przepis art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy, który wymaga, aby prawo wykonywania zawodu lekarza było przyznawane osobie, która m.in. wykazuje się nienaganną postawą etyczną. Ponadto, wskazać trzeba także na przepisy art. 6 ust. 3 ustawy, który stanowi, iż w przypadku lekarza lub lekarza dentysty obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, okręgowa rada lekarska, w zakresie spełnienia wymagania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5, uznaje za wystarczające przedstawienie dokumentów wydanych przez właściwe organy państwa członkowskiego Unii Europejskiej innego niż Rzeczpospolita Polska, potwierdzających, że są spełnione wymogi dotyczące postawy etycznej lekarza oraz że nie jest karany, oraz nie zawieszono mu bądź nie pozbawiono go prawa wykonywania zawodu z powodu poważnego przewinienia zawodowego lub przestępstwa. Skoro zatem w odniesieniu do cudzoziemca przewiduje się przedstawienie dokumentów świadczących o spełnieniu wymogów w zakresie postawy etycznej lekarza, to tym bardziej taką możliwość posiadają organy samorządu zawodowego w odniesieniu do własnych obywateli. Okręgowa Rada Lekarska [...] nie dopuściła się bezczynności w tej sprawie o czym świadczy liczna korespondencja między stronami oraz konieczność uzyskania wszelkich informacji o skarżącym. Ponadto organ zastosował się do treści art. 36 i art. 37 k.p.a. informując skarżącego o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wyznaczając termin załatwienia sprawy. W dniu [...] września 2014r. Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej [...] podjęło uchwałę o odmowie przyznania skarżącemu prawa wykonywania zawodu lekarza dentysty. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2014r. do Naczelnej Rady Lekarskiej wpłynęło zażalenie na bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej [...] w przedmiocie wykonywania zawodu lekarza dentysty złożone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a., a więc gdy organy administracji publicznej nie podejmują nakazanych prawem decyzji, postanowień, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa bądź pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Równocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przytoczonych przepisów wynika, że celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub wykonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujące znaczenie ma stan faktyczny sprawy z momentu orzekania przez Sąd. W konsekwencji podjęcie przez organ aktu, po wniesieniu skargi, przesądza o tym, że organ nie pozostaje już w stanie bezczynności. Nieuprawnione i niemożliwe jest bowiem zobowiązanie organu do dokonania czynności, która już została wykonana. Stwierdzenie faktu przekroczenia terminu wymaga ustalenia w jakiej sytuacji do tego doszło, ponieważ mogło to być spowodowane również okolicznościami niezależnymi od organu. Sam upływ terminu załatwienia sprawy jeszcze nie oznacza bezczynności organu w prowadzeniu sprawy. Aby mówić o bezczynności organu należy przeanalizować podejmowane przez niego czynności. Jak ustalono na podstawie akt administracyjnych skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wystąpił do Okręgowej Rady Lekarskiej [...] o przeniesienie i wpisanie go na listę członków Okręgowej Rady Lekarskiej [...]. Wśród załączonych dokumentów była Uchwała Okręgowej Rady Lekarskiej z dnia [...].10.2012 r. w sprawie odmowy przyznania prawa wykonywania zawodu lekarza. W związku z tą uchwałą zachodziła konieczność ustalenia czy wobec niego prowadzone było postępowanie przed Okręgowym Rzecznikiem Odpowiedzialności Zawodowej lub Okręgowym Sądem Lekarskim. W tym samym dniu (tj. [...].04.2014 r.) wystąpiono do Okręgowej Izby Lekarskiej z zapytaniem czy ta uchwała jest prawomocna oraz zwrócono się do Centralnego Rejestru Ukaranych z zapytaniem czy skarżący jest tam zarejestrowany – [...].04.2014 r. otrzymano odpowiedź z Naczelnej Izby Lekarskiej, że nie figuruje. W dniu [...].05.2014 r. G.D. wycofał wniosek o przeniesienie i wpisanie na listę członków oraz wpis do rejestru OIL, w zamian składając wniosek i przyznania prawa do wykonywania zawodu lekarza dentysty. W dniu [...].09.2011 r. wpłynęło pismo Prezesa Okręgowej Rady Lekarskiej informujące między innymi, że złożone zostało zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej w [...] o możliwości popełnienia przestępstw dotyczących: 1) złożenia fałszywych oświadczeń o niekaralności na wnioski o przyznanie prawa wykonywania zawodu; 2) wykonywania w okresie od [...].05.2008 r. do co najmniej [...].05.2010 r. zawodu lekarza dentysty bez posiadania wymaganych uprawnień. Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej ustaliło, że oświadczenie złożone przez G.D. z dnia [...] lipca 2014 r. jest nieprawdziwe ponieważ postępowanie karne toczące się w Prokuraturze Rejonowej w [...] uprawomocniło się [...] sierpnia 2014 r. Wcześniej skarżący złożył już nieprawdziwe oświadczenie w sprawie toczącego się wobec niego postępowania. Wyrokiem Sadu karnego ukarany został za przestępstwo z art. 270 § 1 K.k. i 272 K.k. Skargę na bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej złożył w dniu [...] sierpnia 2014 roku. Materialnoprawną podstawą rozstrzygania w tej sprawie jest ustawa z dnia 5 grudnia 1986 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. Nr 277 poz. 1634 ze zm.). W dniu 23 kwietnia 2008 r. weszła w życie nowela do tej ustawy, która m.in. zmieniła treść art. 6 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 6 i art. 6 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy przyznaje prawo wykonywania zawodu lekarza osobie, która spełnia łącznie warunki w nim wymienione, w tym wykazuje nienaganną postawę etyczną. Równocześnie w art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wskazuje, że za wystarczające w zakresie wymagania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 (wykazuje nienaganną postawę etyczną) uznaje się złożenie oświadczenia o określonej w tym przepisie treści. Tym samym ustawodawca ustanowił domniemania, że kandydat ubiegający się o przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarza, który złożył stosowne oświadczenie, wykazuje nienaganną postawę etyczną. Domniemanie to może być obalone przez podmiot, który wywodzi z tego skutki prawne. Takie stanowisko uzasadnia § 7a uchwały nr 104/97/11 – z dnia 26 września 1997 – będącej załącznikiem do obwieszczenia nr 6/08A/ Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 1 października 2008 r. "Okręgowa Rada Lekarska w przypadku, gdy uzyska wiarygodną informację dotyczącą postawy etycznej mogącą mieć wpływ na podjęcie i wykonywanie zawodu lekarza w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 5, może odmiennie ocenić oświadczenie. Zdaniem Sądu kwestia nienagannej postawy etycznej jest pojęciem ocennym a rozstrzygnięcie w tym zakresie pozostaje w sferze uznania organu administracji publicznej. Organ prowadząc postępowania obligowany był do odniesienia się do zasad Kodeksu Etyki Lekarskiej, skoro sam ustawodawca w treści oświadczenia, o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 odwołuje się do tych zasad. Postępowanie organu warunkowała całość dokumentacji lekarskiej dołączonej do wniosku oraz posiadane dodatkowe wiarygodne informacje. Z tych względów zarzuty skargi dotyczące bezczynności organu są nieuzasadnione i na zasadzie przepisu art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.