II SAB/Rz 83/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Ewa Partyka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi R. Ł. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie nielegalnego wywiezienia odpadów -skargę oddala- W dniu 18 sierpnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga R. Ł. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ"), polegającą na niepodejmowaniu przez ten organ ustawowych zadań związanych z ochroną środowiska. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania w sprawie zgodnie z treścią jego wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podał, że od lat zwraca się do WIOŚ o podjęcie działań związanych z nielegalną budową drogi gminnej na działkach nr 1162 i 727 w N., jednakże organ ten nie wykazuje woli, aby wszechstronnie zbadać i zakończyć zainicjowaną przez niego sprawę. Pismami z dnia 19 września, 1 października i 15 października 2014 r. skierował do WIOŚ żądania wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawie wywiezienia i wbudowania w drogę zlokalizowaną na działce 1162 niebezpiecznych odpadów, jednakże pomimo szczegółowego uzasadnienia wniosku, organ nie podjął żadnych czynności wyjaśniających w tej sprawie. Odpady wbudowane w nasyp drogi nie posiadają żadnych certyfikatów bezpieczeństwa i zagrażają środowisku, wobec czego WIOŚ nie wykazując żadnej aktywności w kierunku usunięcia stanu zagrożenia środowiska pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności. Niezałatwienie do dnia wniesienia skargi jego wniosku stanowi rażące przekroczenie terminów przewidzianych na załatwienie sprawy, a zatem naruszenie art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.". W odpowiedzi na skargę WIOŚ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Zdaniem organu pisma R. Ł. kwestionują ustalenia dokonane przez organ w ramach przeprowadzonej kontroli oraz sposób prowadzenia sprawy, a zatem stanowią skargi w rozumieniu działu VIII K.p.a., nie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W przypadku zaś gdyby Sąd nie uwzględnił takiego poglądu WIOŚ podał, że skarżący domaga się przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny prawidłowości działań Burmistrza [...] przy budowie drogi, a zatem adresatem tak określonego żądania, zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, winny być organy nadzoru budowlanego, a nie organy ochrony środowiska. Od 2008 r., w związku z pismami skarżącego WIOŚ dwukrotnie przeprowadził kontrolę na działce nr 1162. O wynikach kontroli, a w zasadzie o niezastosowaniu przez inwestora odpadów niebezpiecznych, organ kilkukrotnie informował skarżącego. Stanowisko to potwierdził Główny Inspektor Ochrony Środowiska, który rozpatrując na przestrzeni lat szereg skarg R. Ł. nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu WIOŚ. Ponadto sprawa budowy spornej drogi była przedmiotem kontroli innych organów, w tym i organów nadzoru budowlanego, jednakże żaden z nich nie dopatrzył się nieprawidłowości przy jej realizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została oddalona, bowiem okazała się niezasadna. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga R. Ł. została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Podkreślić zatem należy, że stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od daty wszczęcia postępowania, o czym stanowi art. 35 § 3 k.p.a. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Zdaniem strony skarżącej, organ administracji publicznej jakim jest [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie rozpoznaje w terminach wskazanych w K.p.a. jego wniosków o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie nielegalnego nawiezienia odpadów niebezpiecznych na działkę nr 1162 miejscowości N. Żądanie wydania takiej decyzji przez Organ zostało wyrażone przez Skarżącego w jego pismach z dnia 16 września 2014 r., 1 października 2014 r., 15 października 2014 r., 20 października 2014 r. adresowanych do WIOŚ. W powołanych pismach, R. Ł. poruszał konsekwentnie różnorakie okoliczności sprawy wykonywanych na działkach nr 1162 i 727 robót budowlanych, w wyniku których nastąpiło jego zdaniem nawiezienie na działkę o nr 1162 odpadów niebezpiecznych. Wywożenie tych odpadów stanowi zagrożenie dla środowiska i z tej przyczyny budowa drogi powinna zostać wstrzymana do czasu wydania decyzji. Skarżący podkreślał również, iż odpady niebezpieczne wbudowane w nasyp drogi nie posiadają żadnych certyfikatów bezpieczeństwa, zaś WIOŚ nie podejmował żadnych czynności wyjaśniających, nie wymagał prawidłowej dokumentacji. Wykazywane przez skarżącego okoliczności i dowody stanowią w jego przekonaniu podstawę do wydania decyzji w sprawie wbudowania odpadów niebezpiecznych w drogę nr 1162 w N. Nie budzi wątpliwości, iż skarżący przed złożeniem skargi skorzystał z przysługującego mu prawa złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Zażalenie to zostało wyrażone w piśmie z dnia 16 grudnia 2014 r. adresowanym do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Wobec tego został spełniony warunek dopuszczalności skargi na bezczynność organu określony w art. 52 § 2 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, WIOŚ nie pozostawał bezczynny w sprawie dotyczącej wbudowania odpadów niebezpiecznych w drogę nr 1162. WIOŚ odpowiadając na pismo skarżącego z dnia 16 września 2014 r. o wydanie decyzji w sprawie wywiezienia odpadów niebezpiecznych wyjaśnił, iż sprawa ta stanowiła przedmiot kontroli tego organu przeprowadzonej w dniach 2 i 3 marca 2009 r. w Gminie [...]. Wyniki tego badania zostały wnioskodawcy przekazane, a wynikało z nich, że dla żadnej z grup substancji znajdujących sią na w/w działce nie stwierdzono przekroczenia wartości, dla których odpad uznaje się za niebezpieczny. Twierdzenia Organu znajdują potwierdzenie w przekazanym Sądowi materiale dowodowym m.in. w postaci protokołu kontroli WIOŚ o nr [...], protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 2 marca 2009 r. na drodze gminnej nr 1162 w N., protokołu z kontrolnego pobrania próbek odpadów z działki nr 1162 w N. nr [...], pisma Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 17 marca 2009 r. w którym wyjaśniono R. Ł. sposób w jaki WIOŚ podejmował czynności kontrolne oraz ich wyniki. Z przedstawionego Sądowi materiału dowodowego wynika ponad wszelką wątpliwość, że WIOŚ na skutek interwencji skarżącego zajmował się sprawą nawiezienia na działkę nr 1162 w N. odpadów niebezpiecznych. Kontrola ta nie wykazała podstaw do tego aby w/w organ był zobligowany do wszczęcia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w sprawach należących do jego właściwości, bowiem nie doszukano się w pobranych próbkach odpadów kwalifikowanych jako niebezpieczne. Wbrew przekonaniu skarżącego jego pisma kierowane do WIOŚ nie skutkowały wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia odpadów niebezpiecznych. Wyjaśnić należy, że informacje przedkładane przez R. Ł. musiały zostać przez Organ Inspekcji Ochrony Środowiska zweryfikowane poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych. Do zadań tego organu należy bowiem w szczególności kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.) w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska. Sposób postępowania Organu po przeprowadzeniu kontroli ustala art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 686 ze zm.; zwana dalej ustawą o IOŚ). Z treści tej regulacji nie wynika aby każde wykonane czynności kontrolne miały powodować wszczęcie postępowania a następnie wydanie przez organ decyzji administracyjnej. Otóż w myśl tej regulacji, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Działając na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o IOŚ, który należy dodać, jest przepisem stanowiącym dla Inspekcji swoisty drogowskaz dla dalszego procedowania po zakończeniu kontroli, WIOŚ nie był obowiązany do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania, którego żądał skarżący. Takie postępowanie Organ może wszcząć wyłącznie z urzędu i tyko wówczas jeżeli dopatrzy się okoliczności wymagających wyjaśnienia w trybie przepisów K.p.a. i rozstrzygnięcia decyzją administracyjną. W przypadku braku takich okoliczności, nie ciąży na organie Inspekcji prawny obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Nie sposób pominąć, iż Organy inspekcji mogą wszcząć i prowadzić postępowanie administracyjne wyłącznie w sprawach należących do właściwości tych organów. Do przestrzegania właściwości rzeczowej i miejscowej zobowiązuje organy administracji publicznej art. 19 K.p.a. Do właściwości rzeczowej WIOŚ należą na gruncie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.; zwana dalej ustawą o odpadach) w zakresie gospodarki odpadami niebezpiecznymi sprawy wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych – art. 196 ustawy o odpadach. Do właściwości organów inspekcji ochrony środowiska nie należą natomiast sprawy dotyczące usunięcia odpadów, w tym niebezpiecznych, z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Sprawy tego rodzaju pozostają w myśl art. 26 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach w kompetencjach wójta (burmistrza, prezydenta miasta) a w przypadku terenów zamkniętych - regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Innymi słowy, art. 26 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach w związku z art. 19 K.p.a. nie pozwala WIOŚ wydawać decyzji, której wydania domagał się skarżący czyli decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Z uwagi na brak przepisów zobowiązujących WIOŚ do wydania decyzji, której wydania domagała się strona skarżąca, nie sposób było stwierdzić, iż organ ten pozostawał bezczynny. Te czynności, które WIOŚ mógł podjąć, zostały zrealizowane i co istotne nie dawały podstaw do uruchomienia postepowań administracyjnych w jakich organ ten jest właściwy rzeczowo. Dlatego skarga w niniejszej sprawie musiała zostać oddalona, bowiem Sąd nie mógł zobowiązać Organu Inspekcji Ochrony Środowiska do wydania decyzji na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Z przedstawionych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.