II SAB/Rz 84/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi kasacyjnej "A" sp. z o.o. w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 84/18 w sprawie ze skargi "A" sp. z o.o. w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych w przedmiocie wydania decyzji o zakazie wprowadzenia do obrotu produktu rolno - spożywczego I. uchyla zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 84/18; II. skargę oddala. II SAB/Rz 84/18 UZASADNIENIE W dniu 23 sierpnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga A. sp. z o.o., w której jako przedmiot zaskarżenia wskazano przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] ("WIJHARS") w sprawie wydania decyzji o zakazie wprowadzenia do obrotu produktu rolno-spożywczego. Z treści skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 29 maja 2018 r. upoważniony przez A. Spółka z o.o. pracownik B. Spółka z o.o. Agencja Celna [...], zgłosił do kontroli jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych przywożonych transportem kolejowym z zagranicy towar w postaci nasion rzepaku przywożonego z Ukrainy. Podczas przeprowadzonej w dniu 29 maja 2018 r. przez inspektorów PWIJHARS kontroli nasion rzepaku w wagonie kolejowym nr [...], znajdującym się na kolejowym przejściu granicznym w [...], pobrano do badań laboratoryjnych próbkę nasion rzepaku. W wyniku badań laboratoryjnych jakości pobranej próbki, przeprowadzonych w dniu 30 maja 2018 r. stwierdzono, że badana partia rzepaku nie odpowiada wymaganiom jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej ze względu na stwierdzoną obecność dwóch żywych szkodników zbożowo-mącznych. Wyniki tych badań laboratoryjnych zostały przekazane organowi w dniu 30 maja 2018 r., który następnie w dniu 8 czerwca 2018 r. wydał decyzję zakazującą skarżącej wprowadzenia do obrotu tej partii towaru. Skarżąca podkreśliła, że jakkolwiek nie wnosi zastrzeżeń co do merytorycznej treści decyzji wydanej przez WIJHARS, to w jej ocenie sposób działania tego organu i czynności podejmowane na etapie przed wydaniem decyzji budzą poważne zastrzeżenia, jako rażąco naruszające zasadę szybkości postępowania administracyjnego, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że organ działał w sposób przewlekły. Tym samym w opisywanej sprawie doszło do naruszenia art. 12 oraz art. 35 § 1- 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej; "K.p.a.". Skarżąca podniosła, że zgłoszenie towaru do kontroli jakości handlowej miało miejsce w dniu 29 maja 2018 r., badanie jakości pobranej próbki towaru miało miejsce w dniu 30 maja 2018 r. i w tym dniu [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych znał już wynik tego badania, zaś decyzja o zakazie wprowadzenia do obrotu tej partii towaru została wydana dopiero w dniu 8 czerwca 2018 r. W tym też dniu, po wydaniu decyzji organ zwolnił z zabezpieczenia dowód zabezpieczony na Kolejowym Przejściu Granicznym w [...] na mocy Protokołu zabezpieczenia dowodów z dnia 29 maja 2018 r., obejmujący nasiona rzepaku luzem w wagonie. Zatem pomiędzy zgłoszeniem przez importera towaru do kontroli jakości handlowej a wydaniem przez organ decyzji o zakazie wprowadzenia do obrotu partii tego towaru upłynęło aż 11 dni. Przez ten czas zabezpieczony wagon stał na Przejściu Granicznym w [...], zaś Spółka musiała ponosić koszty tego przestoju. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne przeszkody, które w jakikolwiek sposób uzasadniałyby tak długie działanie organu i zwlekanie z wydaniem decyzji aż do 8 czerwca 2018 r. W szczególności brak było podstaw do sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, skoro zostało decyzja o zakazie wprowadzenia od obrotu produktu wydana została w konwencji postępowania kontrolnego, które trwało od 29 maja 2018 r., jak również wzywania Spółki do uzupełnienia braków pełnomocnictwa. W ocenie skarżącej, organ mógł wydać decyzję o zakazie wprowadzenia towaru do obrotu niezwłocznie po poznaniu wyników badań laboratoryjnych pobranej próbki rzepaku, czyli już w dniu 30 maja 2018 r. Ponieważ organ wydał decyzję dopiero w dniu 8 czerwca 2018 r. należy stwierdzić, że działanie organu cechowało się przewlekłością, co w rezultacie doprowadziło do wystąpienia szkody po stronie Spółki w postaci poniesienia nieuzasadnionych kosztów przestoju wagonów na Przejściu Granicznym w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Zdaniem organu, postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nie stanowi sprawy administracyjnej, która podlegałaby kontroli sądu administracyjnego. W przypadku nie podzielenia powyższego poglądu organ podniósł, że Spółka nie poprzedziła skargi ponagleniem do organu wyższego stopnia, wobec czego jej skargę uznać należy za niedopuszczalną. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi organ podniósł, że w realiach opisywanej sprawy nie sposób mówić o przewlekłym prowadzaniu postepowania. Z treści skargi wynika, bowiem, że Spółka nie stawia zarzutów z zakresu przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, ponieważ żaden z nich nie dotyczy okresu od 6 do 8 czerwca 2018 r., lecz postepowania kontrolnego, które nie stanowi postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 17 października 2018 r. II SAB/Rz 84/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Spółki uznając, że przed zainicjowaniem postępowania sądowego skarżąca nie wniosła ponaglenia do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, a zatem nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia. W skardze kasacyjnej Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 52 § 1 w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na przyjęciu, że skarżący nie wyczerpał środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, wniesionego do organu wyższego stopnia, na przewlekłość prowadzenia postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych w sprawie wydania decyzji o zakazie wprowadzenia do obrotu produktu rolno-spożywczego. 2. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem skutkowało odrzuceniem skargi na przewlekłość prowadzenia postępowania przez WIJHARS w sprawie wydania decyzji o zakazie wprowadzenia do obrotu produktu rolno-spożywczego. Skarżąca podkreśliła, że w piśmie z dnia 3 lipca 2018 r. zwróciła się do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych (GIJHARS) o stwierdzenie przewlekłego działania zaskarżonego w opisywanej sprawie organu, a zatem przed wniesieniem skargi wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, bowiem wskazane przez skarżącą pismo zostało potraktowane jako skarga powszechna w rozumieniu Działu VIII K.p.a., a nie ponaglenie, o którym mowa w art. 37 tej ustawy, ewentualnie – w przypadku niepodzielenia tej argumentacji – o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 17 października 2018 r., II SAB/Rz 84/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę A. sp. z o.o. wobec uznania, że nie zostało wniesione ponaglenie do GIJHARS, a zatem nie wyczerpano przysługujących spółce środków zaskarżenia, co jest warunkiem skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość organu. Na postanowienie to została złożona przez A. sp. z o.o. skarga kasacyjna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję bądź postanowienie w postępowaniu zwykłym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym na które służy zażalenie (albo kończące postępowanie oraz na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty), a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa Na podstawie art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, można wnieść skutecznie dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można ją wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał pierwotnie, że skarżąca spółka nie skierowała ponaglenia do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych (GIJHARS) i postanowieniem z dnia 17 października 2018 r. odrzucił skargę, jednakże po przeanalizowaniu treści skargi kasacyjnej złożonej od tego postanowienia, Sąd uznał, że ponaglenie w istocie zostało złożone. Za takie Sąd przyjął pismo skarżącej spółki z dnia 3 lipca 2018 r. zatytułowane "wniosek o stwierdzenie przewlekłego działania organu – ponaglenie", opisujące działania organu I instancji w niniejszej sprawie, w którym A. sp. z o.o. domagała się stwierdzenia przewlekłości oraz wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych takiego stanu rzeczy. Tym samym Sąd przyjął na podstawie art. 179 a P.p.s.a., że podstawy skargi są oczywiście usprawiedliwione. Skutkiem tego w pkt I sentencji wyroku uchylone zostało postanowienie z dnia 17 października 2018 r. o odrzuceniu skargi, Sąd zaś przystąpił do rozpoznania skargi. Jej przedmiotem jest przewlekłe "prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] (PWIJHARS) w sprawie o wydanie decyzji o zakazie wprowadzenia do obrotu" artykułów rolno-spożywczych. Rozważając dopuszczalność skargi w tak określonej sprawie należy wziąć pod uwagę specyfikę postępowania dotyczącego wprowadzania do obrotu artykułów rolno – spożywczych. Może ono zostać wszczęte po przeprowadzeniu kontroli, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2164). Wówczas wojewódzki inspektor, w drodze decyzji może zakazać wprowadzania do obrotu artykułu niespełniającego wymagań jakości handlowej lub wymagań w zakresie transportu lub składowania. Cytowany przepis powiązany jest z art. 17 ust. 1 pkt 1 powierzającym Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, zwanej dalej Inspekcją, sprawowanie nadzoru nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych, a w szczególności kontrolę jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w produkcji i w obrocie, w tym przywożonych spoza państw członkowskich Unii Europejskiej. Dopiero po przeprowadzeniu przez służby Inspekcji kontroli w zakresie jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, czyli po zakończeniu postępowania kontrolnego, wojewódzki inspektor może wydać decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 cyt. ustawy z przebiegu kontroli sporządza się protokół, który zawiera zgodnie z ust. 2 pkt 4) m.in. opis stanu faktycznego, stwierdzonego w wyniku kontroli, ze szczególnym uwzględnieniem ujawnionych nieprawidłowości oraz jeżeli jest to możliwe z podaniem przyczyn ich powstania, a także osób odpowiedzialnych za ich zaistnienie. Sporządzenie protokołu kontrolnego i wyczerpanie procedury związanej z jego podpisaniem (dotyczy to także odmowy podpisania protokołu), o czym stanowi art. 28 ust. 1 - 5 cyt. ustawy, wyczerpuje postępowanie kontrolne, które stanowi w stosunku do postępowania administracyjnego odrębną procedurę, aczkolwiek jest z nią powiązane (patrz: Jacek Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2006r., wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.09.2006 r., VI SA/Wa 1131/06). A zatem podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zakazów, o których stanowi art. 29 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych mogą stać się wyłącznie ustalone wyniki kontroli znajdujące swoje udokumentowanie w protokole kontroli. W rozpoznawanej sprawie wyniki kontroli obejmujące również badanie laboratoryjne próbek partii rzepaku przeprowadzone w specjalistycznym laboratorium GIJHARS, zadecydowały o wszczęciu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją WIJHARS z dnia [...] czerwca 2018 r. Zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania na podstawie art. 30 ust. 1 i art. 21 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych zostało wydane w tej sprawie 6.06.2018 r. a decyzja kończąca postępowanie zapadła jak już wspomniano 8.06.2018 r. W ocenie Sądu zatem toczyło się niejako 2 postępowania – wstępne (kontrolne) – jak już wyżej wskazano odrębne w sensie procesowym oraz postępowanie administracyjne, regulowane przepisami k.p.a., przy czy, oba te postępowania objęte są kognicją Sądu w zakresie ich przewlekłości – odpowiednio na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4) i w zw. z pkt 1) P.p.s.a. Pod pojęciem przewlekłości postępowania należy rozumieć sytuację, w której organ co prawda podejmuje określone czynności, niemniej nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie przyjmuje się, że są to opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działania organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również naruszające wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy poprzez brak czasowej koncentracji czynności, względnie podejmowanie czynności pozornych i nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r. II OSK 549/13 – LEX nr 1610696 i z dnia 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12 – LEX nr 1228235; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012). Wzorzec postępowania organu administracji w zakresie terminów załatwienia sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. W niniejszej sprawie gdzie prowadzone było postępowanie wyjaśniające zastosowanie ma art. 35 § 2 k.p.a., stanowiący, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że postępowanie przewlekłe jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012,; R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011). Można zatem przyjąć, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie przez sąd administracyjny, że postępowanie organu można uznać za dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny podejmowanych czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz ewentualnych działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II OSK 34/13). Należy zwrócić uwagę, że pojęcie "przewlekłości postępowania" ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak np. wyrok NSA sygn. akt II OSK 1956/12). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dochował opisanych wyżej wymogów i nie można mu przypisać przewlekłości, bowiem dokonywane czynności i ich umiejscowienie w czasie były konsekwencją zaistniałych zdarzeń. Z przedstawionych akt wynika, że zabezpieczenia towaru dokonano niezwłocznie po zgłoszeniu do kontroli jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych przywożonych z zagranicy, tj. 29.05.2018 r., następnie również niezwłocznie przekazano próbki do badań. Badanie laboratoryjne próbki nasion rzepaku w wagonie kolejowym nr [...] przeprowadzono 30 maja 2018 r. i tego dnia (faxem) przekazano organowi jego wyniki. W dalszej kolejności wszczęte zostało postępowanie administracyjne, co jak już Sąd wskazał nastąpiło 6.06.2018 r., a zakończono je 8.06.2018 r. Przyjmując zatem, że skargą objęto przewlekłość działania organu zarówno na etapie wstępnym (kontrolnym), jak i w postępowaniu administracyjnym wszczętym na skutek tej kontroli, stwierdzić należy, że organ działał systematycznie, w krótkich odstępcach czasu, bez zbędnej zwłoki. W rozpoznawanej sprawie istotny, jest też brak przepisów regulujących w sposób odrębny czas trwania postepowania, a także brak szczególnych przepisów regulujących długość postępowania kontrolnego. Zestawiając zatem obowiązujące przepisy k.p.a. z działaniami podejmowanymi w niniejszej sprawie przez WIJHARS, nie można zarzucić organowi działania opieszałego, niesprawnego lub podejmowania działań zbędnych do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Jak już wskazano, czynności organu były podejmowane sprawnie i bez zbędnej zwłoki, zważywszy na przypadające w okresie postępowania dni ustawowo wolne od pracy, co także zauważa skarżąca spółka. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że organ działał przewlekle, a tym samym do uwzględnienia skargi, co zgodnie z art. 151 P.p.s.a. obligowało Sąd do jej oddalenia.